ESTUDIOS PÚBLICOS · IV, aquí estuvo el pesebre, la vaca y el burro que lo entibiaron y, hasta aquí llegaron los pastores y los Reyes Magos a adorar. Esta imagen tan ligada a lo

Nº 114 otoño 2009

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Composición: Pedro Sepúlveda; diagramación: David Parra

Impreso en Andros Productora Gráfica.Hecho en Chile / Printed in Chile, 2009.

ESTUDIOS PÚBLICOSeditada por el Centro de Estudios Públicos (www.cepchile.cl)

Director Responsable Arturo FontaineComité Editorial Enrique Barros, Harald Beyer, Sebastián Edwards,

Cristián Eyzaguirre, Juan Andrés Fontaine, David Gallagher,Juan Pablo Illanes, Felipe Larraín, Lucas Sierra, Rodrigo Vergara

Secretaria de Redacción María Teresa Miranda H.

Secretaria Ejecutiva Ana María Folch V.

Estudios Públicos, revista de humanidades y ciencias sociales, es una publicación aca-démica y multidisciplinaria. Aparece trimestralmente en forma impresa y electrónica (ISSN 0716-1115; ISSN 0718-3089). Los trabajos publicados han sido previamente aprobados por especialistas mediante un proceso de arbitraje ciego. Los artículos son responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión de los editores ni del Centro de Estudios Públicos.Toda colaboración debe ceñirse a las normas de Estudios Públicos que se indican al final de la revista. Las contribuciones, así como todo comentario y correspondencia, deben dirigirse a: Estudios Públicos, Monseñor Sótero Sanz 162, Santiago 9, Chile. Teléfono: 328-2417. Fax: 328-2440.© Centro de Estudios Públicos.Toda reproducción total o parcial de los artículos está prohibida sin la debida autoriza-ción del Centro de Estudios Públicos.Ediciones impresa y electrónica de Estudios PúblicosEn la edición impresa sólo se publican trabajos en castellano. Los resúmenes de los artículos se incluyen en castellano y en inglés.En el sitio de internet del Cep, www.cepchile.cl, aparte de los trabajos en castellano publicados en Estudios Públicos se incluyen también las versiones en inglés de algunos trabajos, así como los sumarios de todos los números anteriores e índices por autores y temas.Print and online editions of Estudios PúblicosIn the print edition of Estudios Públicos, papers and documents are published only in Spanish, and abstracts both in Spanish and English. The online edition of Estudios Pú-blicos is published on CEP’s web site, www.cepchile.cl, which includes all the papers in Spanish, as well as the contents of previous editions, and author and subject indexes. The English versions of a number of papers and documents are also available in the online edition.IndexaciónEstudios Públicos está, entre otros índices, en Clase (Universidad Nacional Autónoma de México); Handbook of Latin American Studies (Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos); HAPI (Universidad de California, Los Angeles); International Political Science Abstracts (International Political Science Association); PAIS International in Print (oCLC).Suscripciones Pedidos directos al CEP. Monseñor Sótero Sanz 162. Santiago, Chile.Teléfono: 328-2400. Fax: 328-2440 (Formulario de suscripción en última página.)

ISSN 0716-1115 edición impresa; ISSN 0718-3089 edición en línea.

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ESTUDIOS PÚBLICOSRevista de Humanidades y CienCias soCiales

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íNDICE

EnsayoArturo Fontaine El pasado como tentación 5

EnsayoAlfonso Gómez-Lobo Identidad personal y criterios de muerte 35

EstudioSalvador Valdés P. y ¿Cómo fortalecer la labor legislativa delSebastián Soto V. Congreso? Propuesta para un nuevo sistema de asesoría parlamentaria 53

EstudioHarald Beyer ¿Qué hacer con la educación pública? 89

EstudioLucas Sierra Reforma legislativa de la televisión ante el futuro digital: Un paso adelante, uno atrás 127

EstudioClaudio A. Agostini La industria del petróleo en Chile y Eduardo Saavedra 163

EstudioAlexander Galetovic, Malles en Santiago: De centros comercialesIván Poduje y a centros urbanosRicardo Sanhueza 219

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EstudioMichael P. Walsh Tendencias globales en el control de la contaminación vehicular: Situación a 2008 253

EnsayoRonald Dworkin ¿Está la prensa en los EE. UU. perdiendo la protección de la Primera Enmienda? 281

LibroJorge Edwards Susan Sontag: Culpas literarias, culpas morales (Reborn: Journals and Notebooks 1947-1963, Susan Sontag. Editado por David Rieff, 2008) 309

Abstracts 317

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Estudios Públicos, 114 (otoño 2009).

ENSAYO

EL PASADO COMO TENTACIÓN*

Arturo Fontaine

En este ensayo se indagan las fuentes desde las que brota elsentimiento nacional, así como aquellas que alimentan los na-cionalismos o las reivindicaciones nacionalistas. Se reflexiona,asimismo, sobre los desafíos que entraña la coexistencia dedistintos pueblos y tradiciones bajo un gobierno común.La ansiedad —se señala—, el miedo a que nuestros hijos aban-donen nuestra forma de vida y nos resulten irreconocibles,nutre el sentimiento nacional. Los seres humanos queremostransmitir genes; pero no sólo eso, también queremos transmi-tir una forma de vida. El peligro estriba, sin embargo, en que aese sentimiento o impulso se una la tesis de que a cada naciónle corresponde un Estado. El sentimiento nacionalista corres-ponde en general a la necesidad de autoafirmarse ante unaamenaza de fusión o disolución. Es siempre una búsqueda quese nutre de un relato que oponer a los otros. Nosotros somoslos “no ellos”. El nacionalista, en una reconstrucción volunta-

ARTURO FONTAINE TALAVERA. Licenciado en Filosofía, Universidad de Chile. M. A.y M. Phil. en Filosofía, Columbia University. Director del Centro de Estudios Públicos,profesor del Departamento de Filosofía de la Universidad de Chile, ensayista y escritor.Autor de las novelas Oír su Voz (reeditada por Alfa*guara) y Cuando Éramos Inmortales(Alfa*guara) y de los libros de poesía Nueva York (Editorial Universitaria), Poemas Habla-dos (Francisco Zegers Editor), Tu Nombre en Vano (Editorial Universitaria) y Mis Ojos xtus Ojos (Andrés Bello).

* Una versión anterior fue publicada en Conferencias Presidenciales de Huma-nidades, Presidencia de la República de Chile, diciembre de 2005.

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E l nacionalismo no es una teoría política o económica comopueden serlo las teorías de Proudhon, de Marx, de Locke, de AdamSmith. No se distingue por una determinada concepción política, pese asu fuerte inclinación autoritaria. No debe confundirse, tampoco, con elpatriotismo. Se parece más a una religión secular que a una teoríasocial. Maud Gonne, la amante de Yeats que tanto influyó en él, leescribe: “…Para mí la idea Nacional es una religión”.

Quizás la mejor manera de aproximarse al fenómeno sea a travésde las historias que dan forma a su visión de mundo. Es lo que hanhecho Conor Cruise O’Brien para el nacionalismo irlandés y Jon Juaris-ta para el vasco1.

Belén. Busco al interior de una enorme basílica la gruta dondenació Jesús. He pasado el control de los militares israelíes que regula elacceso a Belén y segundos después no he visto sino pañoletas palesti-nas. Para entrar a esta amplia e insípida basílica he debido atravesar elcerco de vendedores que asedian al viajero ofreciéndole cruces y rosa-rios con esa febril insistencia y casi alarmante ductilidad para modificarlos precios que caracteriza al hombre del Soco.

1 O’Brien, Conor Cruise: Ancestral Voices, 1995. Juaristi, Jon: El Bucle Melan-cólico, 1999.

rista del pasado colectivo, se propone retomar la “tradición”.Pero las tradiciones no son tan armónicas y coherentes comoparecen. Sólo a distancia se ven así. También adentro de lastradiciones hay que elegir. Aunque nada menos tradicional queelegir una tradición. ¿Qué pasa si alguien libremente elige seraborigen?Conservar lo nacional, lo peculiar de cada pueblo —plantea elautor— es perfectamente compatible, en principio, con un Es-tado tolerante que gobierne a varias naciones, aunque en lapráctica social esto no sea fácil. Frente al llamado de las fuerzasancestrales, en estas páginas se invita a reconocer también laexistencia de un poderoso llamado del signo contrario. Es lainvitación a unirnos a lo diferente, a fundirnos con lo que noses ajeno, no para repetirnos sino para crear algo nuevo.Palabras clave: Identidad nacional, nacionalismo, etnonacionalismo,pluralismo, liberalismo, Estado multinacional.

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La escalera es corta y angosta. Desciendo hasta una suerte decripta de la cual proviene el antiguo responso que me ha hecho acer-carme maravillado. Bajo tres o cuatro peldaños. Un monje de barbasblancas balancea el incensario. Su capucha negra y puntiaguda simboli-za el Monte Ararat, donde según el Génesis encalló el arca de Noé. Setrata, por cierto, de un armenio que al verme frunce sus cejas blancasy tupidas. Haciendo gestos con el mentón —tiene las manos ocupadasen el incensario de plata— me conmina a retirarme. Me quedo inmóviloyendo absorto ese canto que sube del fondo mezclándose con el olordel incienso, que me es impenetrable por su lengua y, sin embargo,familiar por la estructura de su música que se aproxima a la gregoriana.¿Cuántos serán los que cantan?

Me distrae muy pronto un cuchicheo a mis espaldas. Una hilerade jóvenes altos y rubios, ataviados con pantalones cortos y zapatillasde goma, y armados de cámaras fotográficas, ha comenzado su des-censo a la gruta. Pasan a mi lado como sin verme y continúan descen-diendo. El incienso nubla la cripta. Alguien tose. Entonces el monje delincensario los descubre y arroja sobre ellos su mirada fulminante. Deinmediato cinco, seis, ocho cámaras relampaguean en la niebla delincienso. El monje ceñudo y escandalizado hace pensar en el Moisésque esculpió Miguel Ángel. Repite el gesto del mentón. Los bárbarosvacilan sin dejar de disparar sus flashes. El monje debe girar hacia elaltar moviendo el incensario. Sin poder dejar de cantar —ahora es claroque hay muy pocos religiosos dentro de la gruta—, insiste contrayendola frente. Uno de los bárbaros rubios se adelanta; otros lo siguen; el demás allá lo sobrepasa. La hilera se pone en movimiento. El monjearmenio les sale al paso al pie de la escalera agitando amenazador supesado incensario, contorsionando los labios y dando cabezazos rabio-sos en el aire, pero sin dejar de cantar. Los vikingos lo fotografían yluego lo esquivan invadiendo la gruta. Me cuelo confundido entre ellos.

Según la tradición que recogió la reina Santa Helena en el sigloIV, aquí estuvo el pesebre, la vaca y el burro que lo entibiaron y, hastaaquí llegaron los pastores y los Reyes Magos a adorar. Esta imagen tanligada a lo más íntimo de mi infancia y que se repite en las casas yvitrinas, año a año, partió de aquí. Hoy las paredes de roca estánrecubiertas por una tela negra y el piso es de mármol.

La cripta se ha llenado con unos cuarenta o cincuenta rubios quepululan afanados buscando qué más fotografiar. De pronto alguien ve

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una hendidura recubierta de barro donde posiblemente —¿por quéno?— pudo haber estado el pesebre. Todos se apretujan disparando susflashes. Algunos se arrodillan, besan la cubierta de mármol y soninmortalizados en esa posición.

Entre tanto, la misa de rito armenio —quizás el más antiguo de lacristiandad— sigue su curso, pese a que el sacerdote que la oficiavestido con oro y refulgente como un ángel, está visiblemente contra-riado. Es de suponer que el uso de la gruta para fines rituales estáseveramente regulado a base de turnos entre las distintas iglesias de labasílica, en la cual hay un altar ortodoxo, otro católico y otro armenio.Falta el de los protestantes que para Navidad se reúnen en un patiolateral. Los cuatro o cinco monjes que lo acompañan también estánenojados. El del incensario ha adquirido una palidez cadavérica. Algu-nos bárbaros se han quedado contemplando la misteriosa ceremonia.Los responsos continúan. Pareciera que los monjes armenios entonancada vez con mayor energía. Los bárbaros que, sin más que saquear,vagabundean inquietos y, aburridos, se disponen a salir ordenadoscomo hormigas. Pero los detiene la música. Uno que otro se acerca alaltar con cierta mezcla de curiosidad y reverencia. Al monje del incen-sario le corresponde balancearlo hacia los cuatro puntos cardinales. Notiene más remedio que enfrentarnos y arrojarnos una nube de humoceleste. Ahora en la cripta sólo se escucha la voz colectiva de losmonjes y el tintineo de las cadenas del incensario. El sacerdote da lamano en señal de paz a uno de los monjes y éste a otro y así sucesiva-mente. El monje del incensario —que se ha desprendido de su admi-nículo— es el último del eslabón y, para sorpresa de los pocos quequedamos en la gruta, le da la mano a uno de los bárbaros que seaproximó al altar. Su rostro está sereno. No alegre. Más bien, resigna-do mientras el bárbaro baja la cabeza, emocionado.

Desde antiguo el pueblo armenio ha debido sufrir invasiones ytolerar el dominio de otros pueblos más numerosos. En verdad, pocospueblos han padecido más a causa del nacionalismo que el armenio y eljudío. Se trata de naciones en las que están a la vista las llagas ycicatrices que deja el fanatismo nacionalista.

Los judíos oran mirando el Muro de los Lamentos que es unresto del segundo templo destruido por los romanos el año 70 d.C. Esemuro se incrusta en la zona de la mezquita construida sobre la roca en

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la cual Abraham estuvo a punto de sacrificar a Isaac. Mahoma viajó allíen sueños. Y se puede ver a los fieles musulmanes tocando esa rocasanta. Unos metros más allá los cristianos —ortodoxos, armenios,católicos, luteranos, coptos— se arrodillan bajo un altar para tocar otrapiedra: aquella sobre la cual se elevaba la cruz del Gólgota donde murióJesús. Son lugares en los cuales la materia ha estado en contacto conlo divino. La piedra de Abraham es el sitio en el cual el sacrificio animalsustituyó al humano. Por allí cerca también está la Gehena, donde sequemaba antes a fuego a los humanos en el sacrificio. La piedra delGólgota es el punto en el cual Dios hace lo que Abraham iba a hacer yDios le impide: sacrificar al hijo.

Viena. Ulrich, el protagonista de El Hombre sin Atributos, lanovela de Musil, debe amoblar su casa. Tiene dinero y es un hombreculto, refinado. Ulrich es libre, enteramente libre de decorar su casacomo se le antoje. No tiene más límite que su propio gusto. Pero, almomento de decidirse, surge una duda paralizante. ¿Por qué? Porque“afluyeron a su imaginación”, escribe Musil, “todos los estilos, desde elasirio hasta el cubista. ¿Cuál debía elegir?” El “hombre sin atributos”tiene aptitudes matemáticas y deportivas, sabe de filosofía y de arte.Está en posesión de todas las oportunidades, lo puede ser todo. Tienelos derechos y los recursos para ejercitarlos, tiene las libertades ycapacidades. Nada lo ancla y nada lo obliga. Paradójicamente, ese es suproblema. Lo que le cuesta es pasar de las posibilidades a los actos; depoder ser a ser.

Musil está explorando a través de su personaje las tensiones queatenazan al hombre libre. La libertad obliga a cuestionarse, a inventarse,a decir que no para poder decir que sí. La contraparte del consumismoes un cierto ascetismo que no se nota y es su subsuelo. Para podercomprar esto tengo que no comprar miles y miles de otras cosas. Yaunque haya todo el dinero, faltará entonces el tiempo. Tiempo parainformarse, para conocer y experimentar. La persona está sometida amil solicitaciones que apenas alcanza a considerar. Es la experienciacotidiana de la finitud.

Hay un pluralismo antiguo y uno moderno. En los viejos impe-rios —el persa, por ejemplo— coexistieron los pueblos más diversos enun ambiente de cierta tolerancia. Los judíos pagaban sus tributos, peromantenían su religión, lengua y costumbres. En la vieja España mora

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—en Sevilla, por ejemplo— convivían los árabes, los castellanos, losjudíos. Basta visitar el barrio Santa Cruz. Sin embargo, cada cual sesentía destinado a conservar la religión, la lengua, las costumbres here-dadas. El judío converso era un marrano, mal visto por judíos y cristia-nos. La influencia o contaminación que ocasionaba esta coexistenciaera muy limitada. En general, las conversiones eran consecuencia de laconquista y de la presión.

Con todo hay momentos que, en algún grado, anticiparon lo queserá el cambio de la modernidad. Por ejemplo, el helenismo. MuertoAlejandro queda el imán de la cultura griega. En Palestina judíos heleni-zados se operaban para deshacer el efecto de la circuncisión y hacerdeportes desnudos, como los griegos. La conversión al cristianismo, enlos periodos iniciales, también fue un fenómeno voluntario y “católico”,es decir, universal.

El pluralismo moderno se caracteriza por la “pérdida de lo que seda por sentado” para usar la expresión de Peter Berger2. Lo modernoes que quienes están en contacto están sujetos a la influencia o conta-minación por parte del otro. Así, el hijo de un abogado católico yconservador chileno puede convertirse en budista, new age, musul-mán... Y lo mismo vale para lo que se espera del género, la profesión oactividad, el país en que se vive... Es la pérdida de lo que se da porsentado.

La globalización acentúa este fenómeno al generar redes de co-municación, a escala planetaria, de una rapidez y complejidad inéditas.La consecuencia es una nueva incertidumbre. Es lo que da más fuerzaa la idea de un “yo” concebido como construcción individual. La figurafundadora de esta actitud que valora lo personal, lo original de cadacual es, quizás, Rousseau. En sus Confesiones afirma: “Si no soymejor, al menos soy diferente.” Y luego añade que el día de la trompetadel ángel dirá al Juez… “Es lo que he hecho, lo que he pensado, lo quesoy”.

Esa será su confesión. Por haber sido yo, por haber sido francay espontáneamente yo, merezco ser redimido.

Esta idea es característica de la modernidad. Se alarga desdeRousseau hasta “My Way”, la canción de Paul Anka que inmortalizó

2 Berger, Peter L.: “El Pluralismo y la Dialéctica de la Incertidumbre”, 1997.Véase también Berger, Peter L. y Thomas Luckmann: “Modernidad, Pluralismo y Crisisde Sentido”, 1996.

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Sinatra. Ante la “final curtain” el cantante se dice “regrets, I had a few,but even though too few to mention”. I se repite “I did it my way” conla convicción de que eso lo redime.

Las respuestas a la incertidumbre y su angustia son, básicamen-te, tres. Pero, claro, cuando alguien plantea que hay tres opciones unoya sabe que quien habla prefiere la tercera. Es un truco retórico. Ellector está advertido. Asimilación, rechazo y mestizaje son las tresopciones.

La primera respuesta es la de la asimilación completa. Aunquequizás ello sea a la postre una ilusión. El pasado no se abandona comoquien se despoja de un traje. Naipaul, en su novela Mimic Men (“Hom-bres Miméticos”, traducida como “Los Simuladores”) trata este asuntomaravillosamente. Sólo que el joven inteligente, privilegiado y ambicio-so que viaja desde el pequeño país a estudiar en una gran universidad,de un gran país, regresa herido. Él creía que podía mimetizarse real-mente. Una vez allá experimentó la diferencia y la exclusión. Ignorabalo distinto que era. En Londres, Ralph Singh es un marginal. “No habíanadie que conectara mi presente con mi pasado, nadie que tomara notade mis consecuencias e inconsecuencias. De mí dependía escoger mipersonaje…”. Singh se sostendrá en una máscara. “Fingíamos queéramos reales, que aprendíamos, que nos preparábamos para la vida,nosotros, los hombres miméticos del Nuevo Mundo”.

Ante pensaba que era igual a los occidentales de ese país desa-rrollado, estaba tan seguro de que ése era su mundo, todo lo que éladmiraba estaba allí y a eso pertenecía. Pero su pasado regresa paravengarse. Entonces vuelve a su país natal convertido en un revolucio-nario. Es un antiimperialista, un nacionalista que busca reafirmar lopropio, un populista. Por su supuesto las ideas y proyectos que trae seoriginan en las universidades del mundo del cual él quiere ahora defen-derse. No importa. La cosa es resistir.

“Defendíamos”, escribirá después Ralph Singh, ya en el exilio,“la dignidad del trabajador. Defendíamos la dignidad del dolor. Defen-díamos la dignidad de nuestra isla, la dignidad de nuestra indignidad …Empezamos inocentemente creyendo en la virtud del olor a sudor”.Aunque también en el líder hay distancia, “un gran temor a aquellosrostros relucientes; un temor apenas enterrado bajo el deleite … Pero lapresencia era suficiente. Dijera lo que dijera al final era lo mismo:

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aplausos, la multitud apartándose para dejar paso, las manos golpeando,frotando, acariciando mi espalda, las manos complacientes ...”

Casi sin esperarlo llegan al poder. “… El éxito nos tenía aturdi-dos. No sabíamos si éramos los creadores del movimiento o si elmovimiento nos estaba creando a nosotros.” Entonces, ¿qué hacer?“Con gran celo abolimos un orden; nunca definimos nuestro propósi-to.” El sueño se estrella contra la realidad. “Coraje: eso es lo único quereivindicaría para nuestro movimiento … Se necesita coraje para des-truir: pues se requiere confianza en la capacidad para sobrevivir. Nuncapensé en la sobrevivencia en esos primeros tiempos. Nunca lo vi comoun tema. Cuando de veras lo vi, ya era demasiado tarde.” “La partida esla partida. Fractura; el hueso tiene que ser colocado de nuevo.” Lafractura es profunda y ha dejado a la vista una falla.

De la admiración incondicional, la renuncia al pasado y asimila-ción acrítica se ha transitado a la reacción defensiva, la segunda op-ción. De esto se nutre el fundamentalismo de muchos islámicos educa-dos en Occidente. Naipaul ha penetrado en el fenómeno a fondo. Nodebe estar sorprendido del terrorismo en Londres, obra de personaseducadas en Inglaterra. La fuerza tanto del nacionalismo como delfundamentalismo más extremo no proviene tanto de un tradicionalista“tout court” sino que de un hombre arrancado de su tradición, moder-nizado y que se sintió menoscabado. Retoma su tradición movido porel rencor, con furia funesta, y, quizás, desesperanza.

Por supuesto, hay nacionalismos más benignos. No todos llevana los atentados suicidas. Pero seguramente en todos hay una recons-trucción voluntarista del pasado colectivo y una forma soterrada dedesesperanza. Es una combinación que genera energía.

Hay un cuento de Amos Oz en el que se narra la presenciatemible de los beduinos palestinos en la vida del kibutz. Los beduinos seacercan de noche, brotan de la inmensidad del desierto aparentementeinanimado que rodea al kibutz. Rara vez se divisa alguno cruzando a ladistancia el descampado, pobre y andrajoso, arreando sus cabras mise-rables a la luz de la luna. No se sabe cómo podrá sobrevivir. Y, sinembargo, por la mañana, se descubre —por lo que falta— que, enverdad, de nuevo han estado en las tierras meticulosamente labradas delkibutz. Una noche una muchacha judía se escapa del mundo reguladodel kibutz y se arriesga a perderse en el desierto. Un beduino la encuen-

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tra. En una escena memorable Oz consigue transmitir maravillosamenteel misterioso vértigo de lo otro, del extraño, del que no es como yo. Laatracción y el miedo que experimenta la joven judía ante el nómade lahacen oscilar peligrosamente entre la fascinación y el distanciamiento,entre el impulso a la fusión y al enclaustramiento, entre el abrazo y lafuga.

El sentimiento nacionalista en general corresponde a la necesidadde autoafirmarse ante una amenaza de fusión o disolución. La nociónde un “nosotros” es precedida por la captación de un “ellos”. Nosotrossomos los “no ellos”. Son ellos, los ajenos, quienes me hacen notar lopropio y marcan mi diferencia. La tan mentada identidad nacional essiempre una búsqueda que se nutre de un relato que oponer a los otros.La pertenencia a una nacionalidad responde “al problema del olvidopersonal”, escribe Smith. “La identificación con la ‘nación’ en una erasecular es la manera más segura de sobrepasar la finalidad de la muertey asegurarse una medida de inmortalidad personal.”3 El relato quiereconectar el pasado con el futuro, a los vivos con los muertos y los queestán por nacer. Como la religión, permite fundar y mantener unatradición, ciertas conductas, ciertas formas de vida. En su interior mivida, precaria y contingente, se transmuta al insertarse en un flujoeterno, un poco como una gota de agua se salva arrojada a un gran río.La ruptura del cauce disuelve el río y lo transforma en meras gotas sindestino, sin trascendencia.

La urgencia por autoafirmarse surge como respuesta ante ellosque podrían disolvernos o fa*gocitarnos. Un ensayo de Héctor AguilarCamín4 hace un recuento de los esfuerzos por inventar la identidadmexicana vis-à-vis España, primero, y los Estados Unidos después.Pero lo más interesante es que, por ejemplo, el odio al yanqui en el sigloXIX sucede casi inmediatamente al proyecto de un grupo de políticosmexicanos de incorporarse a la Unión simplemente como un estadomás. Atracción y repulsa se repiten como un movimiento de sístole ydiástole.

A menudo la conciencia de la identidad nacional se nutre de lahumillación. El sentirse discriminado, separado, excluido, oprimidosuscita una reacción de orgullo ofendido. Entonces se hace presente la

3 Smith, Anthony D.: National Identity, 1991 [1991], p. 160.4 “La invención de México: Notas sobre Nacionalismo e Identidad Nacional”,

1994, pp. 5-29.

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necesidad de un relato, de una imagen de sí capaz de sostener el pesoavergonzante de la humillación y de alentar la resistencia.

La conciencia de lo nacional no es algo que cada nación genereautónomamente desde sí misma con prescindencia de las demás. Alcontrario, depende en gran medida de un “cómo se nos ve”. Unacomunidad humana aspira a ser reconocida por las demás. El senti-miento patriótico es siempre una búsqueda del reconocimiento porparte de los demás. Este afán de reconocimiento colectivo es unaextensión de ese impulso de reconocimiento que Hegel sitúa acertada-mente, creo, en el núcleo del sujeto y que exploró con tanta agudeza alhilo de la famosa cuestión, ésa, de la dialéctica del amo y del esclavo.Precisamente lo que hace tan complejos y multifacéticos los movimien-tos nacionalistas es su carácter dialéctico. El “nosotros” emana denuestra negación de la imagen de “nosotros” en ellos y, por eso mismo,depende de ella. Por eso se cuela, imperceptiblemente, a veces, junto alsentimiento patriótico, el resentimiento, y se producen entonces exalta-ciones nacionalistas desesperadas. Como es bien sabido un estado deresentimiento —debido a las condiciones impuestas a los alemanesdespués de la primera guerra— creó condiciones propicias para elascenso al poder siniestro del nazismo.

La pobreza y las desigualdades contribuyen al sentimiento deofensa que nutre al nacionalismo. Pero sería un error creer que laprosperidad borra del horizonte la preocupación por la definición nacio-nal. En el diario Le Monde de octubre de 1994 se publica una entrevistaal Premio Nobel de Literatura, Kenzaburo Oé, de Japón, quien afirma:“Decir que Japón es desarrollado económicamente y rico es una per-cepción simplista. Es un país que ha perdido su identidad. La cuestiónque tenemos por delante es cómo reencontrar una identidad”.

La búsqueda de reconocimiento hace juego con la necesidad depertenencia a un grupo, a una comunidad. También, como sugeríanteriormente, con el anhelo de trascendencia. La pertenencia se expre-sa en usos y ritos que adquieren un valor simbólico. Es bastanteinexplicable qué ocasiona la fijación de una moda y su transformaciónen uso y símbolo del grupo.

Jerusalén. 39ºC. Paso por un barrio lleno de fieles hassidim quecirculan con sus maletines negros, sus caftanes negros y aladares. Losque no llevan sombreros de fieltro negro usan gorros de piel de nutria.

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Sudan, incorruptibles y pertinaces, bajo la luz diáfana de la Jerusaléndel rey Salomón como resucitados recién del dieciocho centro europeo.

La tolerancia propia de la tradición liberal encarna especialmenteen individuos propensos a la “simpatía”, en su significado primigeniode “sentir con otro”. Adam Smith hace de este sentimiento el eje de laética. Lo propio humano es poder imaginar el punto de vista del otro.De allí el aprecio por la diferencia, por lo idiosincrásico, lo personal quesubrayarán tanto un von Humboldt o un Stuart Mill como los románti-cos. En este contexto, la valoración de lo peculiar de cada nación y elsentimiento patrio son enteramente naturales. El pluralismo o la toleran-cia se vinculan a la autonomía de la persona, pero también —aunque nonecesariamente— a la autodeterminación, al autogobierno en materia dedecisiones colectivas. “Ninguna minoría —escribe Isaiah Berlin— quehaya preservado su propia tradición cultural o sus propias característi-cas religiosas o raciales puede tolerar indefinidamente la perspectiva depermanecer para siempre una minoría, gobernada por una mayoría conuna visión o hábitos diferentes. Y esto quizás pueda explicar la reacciónde orgullo herido, o la sensación de injusticia colectiva que anima, porejemplo, al sionismo o a su imagen en el espejo, el movimiento de losárabes palestinos, o minorías ‘étnicas’ como los negros en EstadosUnidos o los irlandeses católicos en Ulster…”5. Aquí está, creo, elproblema central del nacionalismo: de la valoración de lo nacional deri-va un derecho a erigir un poder político autónomo, es decir, un Estado.

Quisiera que por “nacionalismo” se entendiera, en sentido estric-to, esa posición según la cual cada nación debe dar origen a un Estadoy cada Estado viene a ser la expresión de una nación. Es decir, la tesisnacionalista implica que las reglas constreñibles sólo obtienen su legiti-midad de la nación. El nacionalismo —a diferencia del patriotismo quesólo quiere resaltar y conservar la idiosincrasia nacional— es, por lotanto, una posición política que sostiene que la única o la principalfuente de legitimidad del poder es la nación. Y así como la sangrefundó la legitimidad de las dinastías monárquicas, la nacionalidad es elfundamento de la coerción del Estado republicano. Las elites que bus-can el poder tratarán de obtenerlo en cuanto representantes del espíritunacional.

5 Acerca de esto véase Berlin, Isaiah: “The Bent Twig”, 1991, p. 252.

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Ésta es la tesis que genera las guerras nacionalistas. Porque elterritorio del planeta difícilmente permite que la teoría se cumpla singravísimos conflictos. Pero si se quiere abandonarla, ¿qué puede susti-tuirla? ¿Proporciona el liberalismo alguna otra fuente de legitimidad? Dehecho la tesis nacionalista fue muy eficaz para debilitar los imperios ylas monarquías que siempre gobernaron territorios con naciones diver-sas. Sin embargo hoy, sobre todo en la Europa Central, hay quienesrescatan aspectos del imperio austrohúngaro, no el imperio en sí mis-mo, claro, sino el que haya permitido la coexistencia e interacción demuchísimas naciones diversas. Claudio Magris, en ese sugerente librosuyo El Danubio, alude a lo múltiple, lo diferenciado y lo entremezcla-do. En suma, a una cultura centro-europea de la pluralidad y de lainteracción.

Pienso que la salida, en el plano filosófico, es el establecimientode reglas básicas de justicia de carácter “general y universal”, comopedía Kant. Eso implica Estados capaces de gobernar y hacer respetarel derecho respecto de una pluralidad de naciones y —aún más difí-cil— una sociedad civil que actúe en consonancia con ello6. Ésta fue,por ejemplo, la posición de Lord Acton.

Conservar lo nacional, lo peculiar de cada pueblo es perfecta-mente compatible, en principio, con un Estado tolerante que gobierne avarias naciones. Si no acontece así de hecho, si las naciones se fusio-naran y perdieran sus rasgos diferenciadores, dado un Estado imparcialy limitado, querría decir que han sido los mismos pueblos los responsa-bles de dejar atrás sus diferencias. Lo contrario equivaldría a defenderla imposición coactiva de valores nacionales a la nación y aun en contrade la nación misma.

¿Quién podría oponerse, a partir del liberalismo, a que los sardoshablen y escriban en sardo? El problema comienza si se usa el podercoercitivo del Estado para imponerles a los sardos el uso del sardo.

El imperio romano o el austrohúngaro gobernaron a una plurali-dad de naciones. En la historia de Israel la tolerancia no se vivió ni bajolos griegos ni bajo los romanos. Los persas, en cambio, en los hechosfueron mucho más respetuosos de la cultura israelita. Un Estado supra-

6 Óscar Godoy ha escrito en esta línea. Véase “Idea de Nación”, 1992, pp. 26-31, y Föerster, Rolf: “¿Movimiento Étnico o Movimiento Etnonacionalista Mapu-che?”, pp. 59 y sig. Véase también Kymlicka, Wil: Multicultural Citizenship: A LiberalTheory of Minority Rights, 1995.

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nacional de hoy es Suiza. Otro, aunque no sin dificultades, Gran Breta-ña. Países así tienen “Estados multinacionales” lo que no significa “quesus ciudadanos”, dice Will Kymlicka, “no se vean para ciertos propósi-tos como un solo pueblo”7.

Pero lo que no parece tener una respuesta única y universalizablees, ¿cómo puede legitimarse el poder político de un grupo en un territo-rio en términos tales que permita fundar un Estado que imponga dere-chos y leyes generales aplicables en varias naciones? ¿Cuál sería la basereal de esa legitimidad política? Ésta es una dificultad y un desafío. Notengo respuesta a esta pregunta en el plano sociológico. Porque pare-ciera que la confianza que cimienta la estabilidad institucional y laobediencia civil con frecuencia se nutre de la común pertenencia aciertas comunidades como la familia, la religión, la lengua, la nación. Lahistoria puede crear vacíos y desconfianzas difíciles de dejar atrás.Puede incluso ser imprudente dejarlos atrás así no más. La legitimidad,cuando pasa de los libros a la sociedad, supone una malla de confianzasrecíprocas.

Un Estado genuinamente tolerante haría, en principio, menospertinente la tesis nacionalista aunque sin lograr refutarla. Las teoríasde la legitimidad son como los mitos: no se refutan, se prescinde deellas, se abandonan. Una sociedad civil en la que se viva el respeto porel otro permitirá que el reconocimiento de lo propio no pase por usar alos demás y violentarlos. Cuando lo propio se construye poco a poco yen paz, sin demasiados miedos interiores y con apertura a los demáspor diferentes que sean, eso “propio” de cada cual resulta ser unamezcla de elementos que llegaron, muchas veces, de afuera. El “noso-tros” es, entonces, nuestra peculiar manera de asimilar y combinardistintos “ellos”. Eso es lo que sucede, por ejemplo, con el estilo góticoveneciano y con la atiborrada arquitectura inficionada de bizantinismosde la Catedral de San Marcos. Y es precisamente la mezcla lo que dacarácter y personalidad propia a esa ciudad. Lo “propio” de Venecia esesa mezcla impura. El error de los nacionalismos es no ver la multiplici-dad de hebras que dan origen al tejido cultural propio y querer congelarla vida.

La tercera opción es, justamente, la de mestizaje cultural, o, si sequiere, las formas híbridas. Sólo que lo híbrido es estéril y el mestizaje

7 Kymlicka, Wil: Multicultural Citizenship ..., 1995, p. 13.

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no lo es. Ante la presión del paradigma hegemónico —fundamental-mente, el norteamericano— la postura es de selectividad. Se incorporanciertas cosas y no otras; se intenta mezclar, recombinar, filtrar yadaptar.

Hong Kong. ¿Es posible ese mestizaje o las únicas opciones sonla asimilación o la resistencia radical y desesperada? ¿Hay ejemplos deello? Diría que hay algunos. El antropólogo James Watson, en su libroGolden Arches8, ha demostrado cómo McDonald’s, compañía emble-mática de la globalización norteamericana, ha debido adaptarse a lascondiciones sociológicas locales. De ser lugares destinados exclusiva-mente al consumo funcional de comida rápida y estandarizada, en Asiase han visto forzados a transformarse y a dar espacio a la conversa-ción, la fiesta y la celebración. “En Beijing, Seúl y Taipei… los restora-nes McDonald’s son considerados centros de entretenimiento, donde lagente se refugia de las tensiones de la vida urbana. En Hong Kong, losestudiantes se sientan en los McDonald’s por horas —estudian, con-versan, y comen—; para ellos estos restoranes son el equivalente de losclubes juveniles. Los fines de semana los niños celebran ahí sus cum-pleaños. Todo ello ha acarreado cambios en la arquitectura deMcDonald’s, puesto que han aparecido nuevas funciones ajenas alconcepto original de comida rápida y funcional, de alimentación desli-gada de lo social”. En otras palabras, lo que ha ocurrido es que unaconcepción tradicional de la comida ligada al ocio, la amistad, la familiay la fiesta ha absorbido el menú del McDonald’s; pero no su sentidooriginal.

Bangalore. El caso de India es, quizás, el más interesante. Laapertura de la India está generando transformaciones profundas. Por-que la India es hoy no sólo un campo de recepción sino que unaimportante fuente de emisiones culturales de alcance global. Desdeluego, en lo religioso-moral el budismo es una opción plenamente vi-gente al interior de Estados Unidos y de Europa, en particular, en suscapas ilustradas. En la dimensión económica, la India destaca como unimportante productor en el campo de la informática. Bangalore esconsiderado el Silicon Valley de la India.

Una compañía emblemática es Infosys Technologies. Se fundóel año 1981 y veinte años más tarde alcanzaba utilidades de más de 400

8 Watson, James: Golden Arches, 1997.

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millones de dólares. Hoy emplea a 39.000 empleados y las utilidadesanuales sobrepasan el billón y medio de dólares. El actual CEO deInfosys, Nandan Nilekani, le dio a Thomas Friedman, el título —y talvez más que el título— a su libro, The World is Flat9. El secreto delauge de Bangalore es que las comunicaciones actuales permiten queempresas indias como Infosys trabajen como subcontratistas de em-presas de software de Silicon Valley. Pero para que eso sea posible esnecesario que existan los ingenieros, que cobren menos que sus com-petidores y que puedan realizar su trabajo en inglés. En el caso de losindios el inglés es su idioma, tienen los ingenieros y son más baratos.Ello se debe a que a comienzos de los años cincuenta, en tiempos deNehru, el Estado creó varias universidades científicas de alto nivel, losahora célebres Indian Institutes of Technology (IIT). Se trata de insti-tuciones dedicadas a la enseñanza e investigación en ciencias duras. Lacaracterística principal de un IIT es su alta selectividad y exigencia.Aceptan a menos del 2% de los que postulan (Harvard acepta al 10%de los que postulan). Tienen en total 3.500 vacantes por año. Se estimaque el nivel académico de su pregrado es más elevado que el de losmejores estudios de pregrado de Estados Unidos. Hasta hace algúntiempo el destino de esos ingenieros era obtener algún grado adicionalen Estados Unidos o Europa y luego emigrar. Esta meritocracia nutría alas grandes potencias; no a la India. Ahora pueden volver a la India ycombinar su trabajo de alta tecnología con una manera india de vivir.

Es lo que ha explorado la socióloga Tulasi Srinivas10. Para ella elfundador de Infosys, Narayan Murthy, encarna una manera tradicionalde concebir las relaciones de trabajo. Murthy fue el presidente y CEOde la compañía hasta el 2001, año en que se incorporó a diversas tareaspúblicas, entre ellas, la presidencia de uno de los principales institutostecnológicos. Narayan Murthy, según este estudio, ha logrado recrearuna relación de tipo patronal con sus empleados. Los padres sientenque Murthy protegerá a sus hijos y les recomiendan que trabajen conél. “Se hará cargo de ti”, dicen. Y, en efecto, sus empresas ponen unénfasis inusual en el bienestar de sus empleados. Es visto como un“héroe local” por su compromiso con causas públicas, su generosidad,su frugalidad de hombre de clase media y su consagración al trabajo

9 Friedman, Thomas L.: The World is Flat, 2005.10 Srinivas, Tulasi: “A Tryst with Destiny. The Indian Case of Cultural Globali-

zation”, 2002.

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bien hecho. Es abstemio y vegetariano. En él se entremezclan globaliza-ción y tradición. Esto se transmite a sus empleados. Por ejemplo, no esraro que sus ingenieros bendigan sus computadores como se hacetradicionalmente con las herramientas de trabajo. En su empresa se vencomputadores rodeados de flores y bendecidos con incienso. En estosrituales participan también los más altos ejecutivos. Dice Srinivas: “Losempresarios del software de la India han decidido que pueden permane-cer culturalmente indios y al mismo tiempo conseguir éxito económicoen el mercado global”.

India también es interesante porque ahí ha fracasado McDonald’s.Pese a una campaña millonaria, a encerrar las cocinas bajo vidrio paramostrar que no había carne de vacuno y sólo de cordero, y a estable-cer opciones vegetarianas, McDonald’s no ha logrado penetrar en laIndia. En cambio, ha producido un efecto indirecto. Promover cadenasde comida rápida india. Gracias al microonda, guisos que tomabanhoras se pueden comercializar precocinados. Eso es lo que consumendurante su jornada de trabajo los ingenieros de Bangalore. Otro efectoindirecto del boom de la informática ha sido la incorporación de mu-chas mujeres al trabajo, lo que ha resquebrajado la estructura de castas.Se están produciendo, según Srinivas, con creciente frecuencia matri-monios entre personas de distintas castas.

Un notable y muy citado texto de Karl Marx dice: “Todo lo quees sólido se disuelve en el aire, todo lo que es sagrado es profanado, yel hombre es finalmente obligado a enfrentar con sus sentidos sobriossus reales condiciones de vida … La burguesía …obliga a todas lasnaciones, so pena de extinción, a adoptar el modo burgués de produc-ción; las obliga a introducir en su interior lo que llama civilización, estoes, a hacerse ellas mismas burguesas. En una palabra, (la burguesía)crea un mundo a su imagen”11. Marx previó la globalización.

Lo que no previó fue que el capitalismo no produciría una cre-ciente pauperización de las masas proletarias, prerrequisito para la agu-dización del conflicto de clases y la revolución. Tampoco previó lafuerza del nacionalismo y de los movimientos religiosos.

El materialismo histórico que Marx planteó de manera tan atrac-tiva en el Prefacio a su Contribución a la Crítica de la Economía

11 Marx, Karl: Manifiesto Comunista [1848].

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Política12, resulta más convincente si se lo plantea como un determi-nismo tecnológico, tal como lo interpretó en su momento Cohen13. Laidea sería que en la base, que determina el modo de producción, el niveltecnológico juega un papel prioritario. Los demás fenómenos dependende él. Thomas Friedman, desde una perspectiva procapitalista, se de-clara “un determinista tecnológico”. Sin embargo, matiza: “no soy unmaterialista histórico”. Y agrega: “no hay garantía de que todos vayan aemplear estas nuevas tecnologías”14. No entiendo bien su descargo. Elpunto es si las demás instituciones, es decir, si el derecho, la moral, lareligión, la estética son o no un resultado de un determinado niveltecnológico y de las relaciones de producción correspondientes o no.Si la respuesta es sí, entonces Marx estaba en lo cierto en su tesiscentral, la del materialismo histórico, pero errado en sus prediccionesen cuanto a la naturaleza del fin del capitalismo.

Lo que sin embargo, a mi juicio, el materialismo histórico, inclu-so en su vertiente tecnológica, no explica es la emergencia del marcoinstitucional que hace posible precisamente el despliegue tecnológico.Por ejemplo, sin el concepto de patentes, es decir, sin derechos depropiedad sobre una invención o un proceso, el crecimiento tecnológi-co no se da. La revolución industrial fue posible porque había derechosde propiedad sobre los inventos y ello sigue siendo un prerrequisitopara la inversión en tecnología, como lo demuestra el caso de Nokia enFinlandia. Si el derecho guarda una cierta autonomía respecto de lasfuerzas productivas o forma parte de él, habrá que aceptar con él abuena parte de la ética y de las costumbres. La tesis del materialismohistórico entonces se ha diluido por completo perdiendo su valor expli-cativo.

Hay formas del fundamentalismo moral que son conservadoras aultranza y se oponen a la secularización propia de las sociedades plura-listas. De un modo u otro se protegen de los contaminantes que emitenotros ajenos a su mentalidad parapetándose bajo el paraguas del Estado.

12 Marx, Karl: Contribución a la Crítica de la Economía Política [1859],Prefacio.

13 Cohen, G. A.: Karl Marx’s Theory of History. A Defence, 1978.14 Friedman, Thomas L.: The World is Flat, 2005, pp. 373-374. John Gray ha

criticado el determinismo tecnológico de Friedman, visión que llama “submarxian”. VéaseGray, John: “The World is Round”, 2005.

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Por otro lado, están los etnonacionalismos que la globalizaciónintensifica. Se proponen preservar formas de vida nacionales o indíge-nas. Son la contraola de la globalización. Vargas Llosa ha hablado de la“utopía arcaica” a propósito de Arguedas, el autor de Ríos Profundos yde ese cuento extraordinario, “El Sueño del Pombo”15.

El etnonacionalismo que por estos días se revitaliza en el Perú yen Bolivia, tiene todas las características de los nacionalismos clásicos.Hay una herida, una humillación: la invasión española, prolongada por ladominación criolla e imperialista norteamericana. Eso fija un antes y undespués. El antes se redibuja como un paraíso perdido ubicado en latierra ancestral. La tarea a que obligan los antepasados es la recupera-ción de ese pasado mítico. Por supuesto, esa edad de oro habrá quereinventarla. Nadie quiere volver a los sacrificios humanos, la poligamiay la servidumbre. ¿Alguien de verdad quiere volver a lo que Marx llamó“el modo de producción asiático”, uno de cuyos ejemplos era el impe-rio inca? El futuro de la utopía no queda bien delineado. ¿Qué se quierereconstruir? ¿El imperio de Tawantinsuyu? Pero ¿qué quiere decir esohoy en día? Lo que sí está claro es la tarea presente: la destrucción delo que hay. Tarde o temprano ello pasa por la violencia.

Pareciera que también en Chile hay algunos grupos mapuche quequisieran resucitar un pasado prehispánico y, por consiguiente, contra-rio al imperio de Tawantinsuyu (una parte del pueblo mapuche fuecolonizada por los incas). Se han obstinado en la búsqueda de lo queVargas Llosa bien llama “la utopía arcaica”.

En Karachi, Pakistán, conversando V. S. Naipaul con Ahmed—según cuenta en su libro Among the Believers16—, un periodistaislámico, le pregunta si las instituciones islámicas han sido ensayadasalguna vez en la historia. La respuesta es no. Naipaul insiste: “¿No esesa justamente la trampa?” Ahmed se pone muy serio, medita un rato,y responde que no, realmente no ha sido ensayado nunca. Su utopía esinexpugnable precisamente porque se coloca fuera de la historia.

A la mayor valoración de la diversidad, incluida la étnica, que haacarreado la globalización se agrega el fin de la guerra fría y el consi-guiente repliegue del interés de Estados Unidos en nuestra región. Ello

15 Véase Vargas Llosa, Mario: “La Utopía Arcaica”, José María Arguedas y lasFicciones del Indigenismo, 1996.

16 Naipaul, V.S.: Among the Believers, 1982 [1981], pp. 123-124.

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hace que estos movimientos etnonacionalistas y, en general, los nacio-nalismos constituyan hoy un peligro mucho mayor que hace diez oveinte años.

Por otra parte, el aprecio a la diversidad, lo que Herder queríarescatar en lo local, es algo que no tiene por qué adoptar esas vías. Lavigencia de una lengua, de usos y costumbres, de ritos y formasculturales distintivos y tradicionales deben ser conservados, pero tam-bién deben ser recreados. Y ello debe surgir voluntariamente desdeadentro de las comunidades mismas; no sobre la base de la imposición,de la prohibición, de la exclusión, del purismo que enmascara el miedo,ese purismo reaccionario que ha criticado Carlos Fuentes17.

Los fundamentalismos conservadores y los etnonacionalismostienen muchas cosas en común. En ambos casos se trata de movimien-tos reactivos. Se percibe una amenaza. Según Berlin, el nacionalismo esla reacción ante una herida18. La herida puede ser sutil, o puede irseabriendo a causa de la prepotencia y falta de comprensión del peso dela historia por parte de una nación más poderosa e influyente, comoEstados Unidos, por ejemplo.

En ambos casos se trata de una reacción global contraria a laglobalización. Los conservadores y los nacionalistas se nutren de redesinternacionales, igual que los ecologistas, los liberales, el movimientogay o el feminismo.

El nacionalista intenta volver al hogar. La “identidad” está en elpasado. Pero qué era el hogar y la identidad a la que queremos volver,que queremos preservar. Ésta es la cuestión que intenta dilucidar elmovimiento “Acción Paralela” en la novela de Musil. La impresión esque algo se ha perdido, una pertenencia, una identidad, una misión queseguramente se daba por hecho. Se dice en la novela: “¿Qué es, pues,lo que se ha extraviado? Algo inamovible. Un semáforo. Una ilusión.”

Es el problema del conservantismo. Las tradiciones no son tanarmónicas y coherentes como parecen. Sólo a distancia se ven así. Unmar de lejos se ve definido y tranquilo. Pero adentro se sienten sus olasy corrientes. Lo mismo ocurre con las tradiciones. También adentro deellas hay que elegir.

En el nacionalista pesa el constructivismo moderno: se proponeretomar la tradición. Pero nada menos tradicional que elegir una tradi-

17 Fuentes, Carlos: “Transformaciones Culturales”, 2004, especialmente pp. 57-59.18 Berlin, Isaiah: “The Bent Twig”, 1991.

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ción. Un moro o un japonés antiguo no decide diseñar un jardín árabe ojaponés. Simplemente, hace un jardín.

La protección voluntariosa de una identidad colectiva amenazadaes un proyecto moderno y occidental y, quizás, rousseauniano.

Rousseauniano porque el intento de recuperar un origen perdidose vincula con la idea de que lo primitivo, lo espontáneo, lo auténtico,lo popular, es sano y bueno. En cambio, lo adquirido, lo pensado, lotrabajado, lo imitado, lo calculado, lo incorporado, lo estudiado, essospechoso. “Lo que distingue a la nación de otras formas de identidadcultural colectiva es … su compromiso con la búsqueda de la ‘autenti-cidad’ … un compromiso que adquirió su fundamentación racional ysu fuerza moral con la ideología nacionalista del siglo dieciocho enadelante. Aunque hay elementos de esta fundamentación que son muyanteriores19”. Por ejemplo en la Antigüedad, los griegos desconocían elnacionalismo, sin embargo, pertenecían a una cultura que ellos perci-bían como marcadamente distinta a la persa y, en general, a los quellamaron “bárbaros”. Las guerras médicas son difíciles de entender sintomar esto en cuenta.

La valoración de lo auténtico se vincula con la idea del buensalvaje, un concepto que está, de alguna manera, en Rousseau. Diderotabordó el tema en su Supplément au Voyage de Bougainville. Losrelatos de Cook y de Bougainville encendieron la imaginación. Se habríaencontrado una isla que se asemejaba como ninguna al Paraíso. Estollega a Pierre Loti —Le Marriage de Loti— y de ahí a Gauguin, comocuenta Vargas Llosa en su novela El Paraíso en la Otra Esquina. Y esapasión de Gauguin por la fuerza elemental del hombre primitivo renuevael arte europeo. Picasso verá en Gauguin un modelo. Las máscarasafricanas serán su Tahiti.

El propio Rousseau fue el primero en valorar los bailes y vesti-dos populares —es el creador del folclore— así como la literatura oraly anónima. Los cuentos recopilados por los hermanos Grimm —unode ellos, Federico, era íntimo amigo de Rousseau en París— son untípico producto de romanticismo.

Con todo, el movimiento jamás habría conseguido respuestapopular si no se basara en necesidades de pertenencia colectiva que,como se ha señalado, anteceden y son independientes del romanticis-mo. Se quiere pertenecer a una “comunidad de historia y destino”, dice

19 Smith, Anthony D.: Chosen Peoples, 2003, p. 254.

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Smith. “En última instancia, en esta respuesta a la cuestión de laidentidad, ‘somos quienes fuimos’ por nuestra cultura histórica”20.

¿Qué pasa si alguien elige libremente ser aborigen? El asunto melo planteó un antropólogo australiano de padre hindú y madre judía queconocí en Isla de Pascua. Después del libro de Bruce Chatwin, Songli-nes, hay inglesas, suecas, danesas y noruegas que llegan a Australia yquieren ser aborígenes, me decía. Quieren aprender la lengua, adoptarsu forma de vida y someterse a sus ritos de iniciación. ¿Es posiblehacerse aborigen? Ellas quieren convertirse. Excluirlas, ¿no es racismo?¿Y no es la condena del racismo un tópico entre los defensores de losaborígenes? Una mujer moderna elige ser aborigen. ¿Por qué no?

La intuición de Rousseau y de los primeros republicanos, inclui-dos los de la América hispana, era que la revolución republicana y larevolución nacional eran dos caras de la misma moneda; que la autode-terminación del pueblo implicaba la soberanía de la nación; que laadhesión afectiva a las instituciones liberales se afianzaría al verlascomo un modo de expresión de una forma de vida propia y nacional.Nada hay de racismo ni de belicismo. El frío racionalismo universalistadel liberalismo de la Ilustración se combina con una exaltación románti-ca por lo vernacular y lo nacional, entendidos como la raíz más profun-da del pueblo que la libertad hará crecer y fructificar. ¿Y no es esto loque sucedió cuando se disgregó la Unión Soviética en muchas de lasnaciones autónomas?

Herder es un cosmopolita que ama lo específico de cada naciónporque ama la diversidad. Es célebre, por ejemplo, su descripción delos eslavos, pese a que él era alemán. De aquí arranca el paneslavismoy esa veneración por el alma rusa y, en particular, por la del muyikpresente tanto en un Tolstoi, o un Leskov como en un Solzhenitsyn. AHerder le apasiona el “Volk”; piensa que las libertades harán afloraresos pueblos y culturas sumergidas. Pero no ve esto como un procesode confrontación y guerras nacionalistas. La recopilación de las leyen-das que hacen los hermanos Grimm es, como he señalado, el tipo deproyecto que va en la línea de Rousseau, de Herder y, en general, delos patriotas liberales.

Con todo, en la Europa de fines del XIX el nacionalismo empiezaa tomar otro cariz, conservador y autoritario. Las teorías de Darwin

20 Smith, Anthony D.: National Identity, 1991, p. 97.

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que, aplicadas a lo social le dan a la guerra un papel purificador necesa-rio, las teorías racistas de Gobineau, las teorías económicas proteccio-nistas de Friedrich List, las teorías voluntaristas de Nietzsche se com-binan con los sentimientos nacionalistas. La mezcla resultará ser unabomba de tiempo.

Los nacionalismos son muy similares entre sí. Esto se desprendede ensayos como Ancestral Voices de Conor Cruise O’Brien y El BucleMelancólico de Jon Juaristi. Quiero decir que sus características bási-cas tienden a ser las mismas en los distintos países.

¿No sucede que la idea que difundió Bruce Chatwin en Songlinesestá reapareciendo en otros pueblos que se llaman a sí mismos, “origi-narios”? Me refiero al relato mítico según el cual las montañas, losríos, los lagos, los bosques nacieron cuando el pueblo los fue cantan-do, nacieron de la poesía, son poesía hecha materia.

Hay una visión del arte en la que vale la pena reparar en estecontexto. La idea es que en la música y la poesía, en la lengua vernacu-lar, en las comidas, en ciertos ritos se expresan los muertos y traspa-san su forma de vida a los que están por nacer. Lo hacen a través delos vivos, ese frágil eslabón de una cadena a punto de cortarse. Elpoeta, el vate y el narrador nos conectan con los antepasados, ellos lesprestan su voz para que sigan presentes y de algún modo vivos yvigilantes. Un ejemplo paradigmático y profundamente conmovedor esel caso de la literatura de Isaac Bashevis Singer. Y ello es totalmenteajeno, en este caso, a la crispación nacionalista. “La pietas de la poe-sía”, escribe Magris, “desea rescatar del olvido”21.

Toda forma de arte y de religión tiene algo de esto. Hay unavinculación íntima entre cultura y memoria. Los pueblos sin culturacarecen de memoria. En su libro La Religion pour Mémoire, DanièleHervieu-Léger ha planteado que en la vida contemporánea “la decisión dereferirse, de manera voluntaria, a la autoridad de una tradición, incorpo-rándose subjetivamente a la continuidad de una línea (religiosa), constitu-ye una modalidad posible de la construcción post tradicional de una self-identity…”22 El punto es que la conversión o la revitalización de la fe ennuestro tiempo puede ser una manera de elegir quién se es, de construir-se una identidad por la vía de incorporarse a una comunidad religiosa.

21 Magris, Claudio: El Anillo de Clarisse, 1993 [1984], p. 382.22 Hervieu-Léger, Danièle: La Religion pour Mémoire, 1993, p. 243.

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Michelet concebía su tarea de historiador como un deber: “les hedado a muchos muertos la ayuda que yo necesitaré. Los he exhumadopara una segunda vida … Viven ahora entre nosotros que nos sentimossus parientes, sus amigos. Así se hace una familia, una ciudad comúnentre los vivos y los muertos”. Anderson ha empleado este texto paraejemplarizar lo que llama una “comunidad imaginaria”, concepto quedefine, a su juicio, al nacionalismo23. Pero, claro, para que ello se hagavivo y mueva a una sociedad ha de tocar cuerdas profundas y sentidascomo reales. No cualquier construcción imaginaria podría llegar a en-carnarse colectivamente. En otro texto, que cita Barthes, Michelet afir-ma que los muertos que dan origen a la nación francesa requieren deun Edipo que descifre “su propio enigma que ellos no comprendieron”,un Edipo —el historiador, se supone— ha de mostrar “qué quisierondecir sus palabras, sus actos”24. Las naciones, sostiene Anderson,provienen de “un pasado inmemorial, y, todavía más importante, sedeslizan hacia un futuro ilimitado. La magia del nacionalismo es con-vertir lo accidental en destino”25.

Yeats e incluso Neruda ven en el poeta a un profeta en contactocon lo ancestral y capaz de visiones que prefiguran el futuro colectivo.“Sube a nacer conmigo, hermano americano...” En Latinoamérica, meatrevo a sugerir, el marxismo fue, en parte, una forma que adoptó elnacionalismo latinoamericanista. A menudo el sentimiento nacional seune a la religión o al ideario político. A veces los pone a su servicio olos refuerza. En el caso latinoamericano, me parece que el marxismo,hasta cierto punto, ha cumplido un papel racionalizador y legitimadorde anhelos de raigambre nacional-latinoamericanista.

Un cuento de Joyce, “The Dead” (“Los muertos”) explora esteasunto del poder de los muertos y el nacionalismo26. Sirvió de base auna película de ese nombre que dirigió John Huston (1998). Gabriel,después de una velada musical en casa de sus tías, regresa con su

23 Anderson, Benedict: Imagined Communities. Reflections on the Origin andSpread of Nationalism, 1991 [1983].

24 Sigo en esto a Anderson, Benedict: Imagined Communities. Reflections onthe Origin and Spread of Nationalism, 1991 [1983], p. 198.

25 Anderson, Benedict: Imagined Communities. Reflections on the Origin andSpread of Nationalism, 1991 [1983], p. 12.

26 Entre otros, Conor Cruise O’Brien ha señalado esta conexión en AncestralVoices, p. 44 y siguientes. Afirma que su madre fue el modelo en el que se basó Joycepara crear al personaje de Miss Ivory.

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mujer Gretel, al hotel donde se alojarán esa noche. Él viene lleno deamor e imaginando una noche romántica. Rechaza incluso la vela que leofrecen porque les bastará la luz del farol de la calle. Afuera estánevando como no nevaba desde hacía años; está nevando en todaIrlanda. Pero súbitamente, al abrazarla, su mujer se despega de él y seecha a la cama a llorar. ¿Qué ha sucedido?

Más temprano, en el momento en que Gabriel llegó a esa comidaen la casa de sus tías en esa noche de tormenta, Joyce se las arreglapara marcarlo como un extranjerizante. Usa galochas, zapatillas degoma. Incluso le pide a Gretel que las use para no resfriarse. Lo de lasgalochas es una moda del continente que causa alguna risa en losdemás. Durante la fiesta, y mientras bailaban, Gabriel ha conversadocon Miss Ivory, que lleva un broche con un motivo céltico. Ella, comoél, enseña en la universidad. Le ha reprochado a Gabriel que estéescribiendo críticas de libros para un diario pro inglés. La acusacióndesconcierta a Gabriel, que no se siente pro inglés. Después lo convidaa un viaje por Irlanda. Seguro que Gretel querrá ir porque su familia esde Galway. Gabriel se excusa: va a viajar por Alemania o Francia. Ellale pregunta que por qué si todavía no conoce bien su propio país. Élreplica que quiere practicar esos idiomas. Ella le contesta que por quéno practica, mejor, el idioma de Irlanda. Al término del baile le sopladespectivamente en la oreja: “pro inglés”. Gretel, al poco rato, le diceque le encantaría que hicieran ese viaje con Miss Ivory y su grupo.Cómo quisiera ver Galway de nuevo. (La familia de Nora Barnacle, lamujer de Joyce, venía de Galway.)

Cuando ya están por irse, Gabriel divisa a su mujer detenida en laescalera, la mano en la baranda y mirando hacia arriba. Escucha absortauna canción que uno de los invitados, un tenor de fama, Bartell D’Arcy(que reaparecerá en el Ulises, en el monólogo interior de Molly) canta enel piano. Ella está particularmente bella en esa posición estática. Gabrielsiente que Gretel en ese instante pareciera simbolizar algo.

Ahora, tirada en la cama del hotel, solloza desconsoladamente.Le habla de esa vieja canción, de esa canción que escuchó absorta,detenida en la escalera. No la oía desde hacía muchos, muchos años.Se llama “La joven de Aughrin”. Se la cantaba un muchacho, un jovenenamorado que estaba enfermo y pese a eso, se levantó y entró aljardín de su casa esa noche fría a cantarle esa canción. “¡Puedo versus ojos, ahí mismo!” —exclama Gretel—. “Estaba parado al final del

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jardín donde había un árbol.” Al día siguiente ella se iba de Galway aestudiar. Ese joven después murió. Ese joven la amaba.

Gabriel nunca sospechó siquiera la existencia de este amor ante-rior. Su primera reacción es de celos. Los poderosos celos de Joyce,que regresarán de manera tan punzante en su novela Ulises, los celosde Mr. Bloom por la señora Molly Bloom. Gabriel quizá nunca habíavisto más hermosa a Gretel que cuando ella, transportada por esaantigua canción, pensaba en su antiguo amor. Gabriel, ya sereno ycomprensivo, se tiende en la penumbra junto a su mujer con los ojosllenos de lágrimas. “Su alma se había acercado a esa región dondemoran las huestes de los muertos … Su propia identidad se esfumaba aun mundo impalpable y gris”, el mundo de los muertos y el llamado, ala vez peligroso y acogedor, de la vieja Irlanda que vuelve y reclama asu mujer alejándola cuando se hace más bella. Gabriel queda escindido.¿Hasta qué punto esa comunidad de los muertos en la que se disuelve,le impone un destino común? ¿Es posible la construcción de un ‘yo’individual al margen de ese pasado que vuelve? Ésta es una de laspreguntas que más inquieta a Joyce no sólo en este evento, sino que enel Retrato de un Artista Adolescente y en el Ulises.

El cuento termina con estas palabras, según la magnífica versiónde Cabrera Infante: “Su alma caía lenta en la duermevela al oír caer lanieve leve sobre el universo y caer leve la nieve, como el descenso delúltimo ocaso, sobre todos los vivos y sobre los muertos”.

En Isla de Pascua, los moais representan a los antepasados quevigilan a sus descendientes y protegen las tierras de la familia. Losvivos trabajan, conversan, se quieren, bajo su mirada. Los ojos de losmoais tienen un poder, el “mana”. El nacionalista vive sintiendo el pesodel “mana” de sus ancestros. Y ese pasado se transforma en su des-tino.

A la larga, el nacionalista, como sostiene Juaristi, es un melancó-lico. Juaristi habla de “Los dioses oscuros … las potencias infernalesde la melancolía”, de una “melancolía insobornable”. Cita a Pearse:“Hay sólo una forma de aplacar a un fantasma. Debes hacer lo que tepida; los fantasmas de una nación piden grandes cosas, y deben seraplacados cualquiera sea el precio.”

“…Porque los espíritus de los muertos sólo se aplacan consacrificios. La tierra sólo puede redimirse con sangre”, agrega Juaristi.

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Y recuerda el caso de Joseba Elósegui, un nacionalista vasco queintentó quemarse a lo bonzo en un estadio y dejarse caer sobre Francodesde la tribuna superior. Quería abrazarse al general y morir con él.Pero calculó mal y cayó a la cancha. Quedó con vida y pudo sanar. Nosólo entre los nacionalistas musulmanes se dan estos casos. La volun-tad de destrucción, el impulso tanático puede surgir en cualquier nacio-nalismo.

Entonces, ¿qué nutre en definitiva el sentimiento nacional? Laansiedad, el miedo a que nuestros hijos abandonen nuestra forma devida y nos resulten irreconocibles. Los seres humanos queremos tras-mitir genes; pero no sólo eso. También queremos transmitir una formade vida.

De allí la importancia que juega la familia. Porque la familia es lainstitución llamada, antes que ninguna otra, a transmitir una forma devida. Hay padres chilenos que ven con preocupación la posibilidad deque un hijo, una hija, se haga New Age en la India, se haga budista enCalifornia y se quede, se vaya a trabajar a Noruega y se quede y losnietos ya no sepan hablar el idioma de sus abuelos. Lo que se teme esque se rompa la continuidad. La familia, la religión, la lengua sonvínculos que mantienen vigente el sentido de pertenencia a un mundoen común. La permanencia de un espíritu colectivo, la participación enuna comunidad no sólo entre vivos, sino entre vivos y muertos, es loque se busca alimentar y proteger. Lo contrario es visto como disolu-ción, como muerte.

Esto creo que es natural. Como es natural que la poesía y lanovela y la historia de alguna manera intenten exhumar a sus muertosdesde la mirada del presente y con ánimo de proyectarlos al futuro.Pero en las corrientes nacionalistas todo esto se enfatiza, se descentray se tiñe de resentimiento.

Hay peligro, como he sugerido, cuando a este impulso se uneuna tesis política: sólo la pertenencia a la misma nación funda la legiti-midad del poder político. En otras palabras, a cada nación correspondeun Estado soberano. Ello se acentúa cuando se desvanece el apreciopor la diversidad y se fortifica el afán de debilitar a otros.

Pero el mayor problema viene cuando el nacionalismo asumehasta las últimas consecuencias que su vocación es el sacrificio. En esecaso, su desesperanza pasa a ser su mayor fuerza. Como no hay fe en

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un futuro no valen razones estratégicas o de conveniencia. Sólo se oyela voz oscura y antigua de un pasado sin redención. Porque no hay yaposibilidad de restablecer ese paraíso perdido, ese mundo prístino quese manchó. Lo que queda es el testimonio de la sangre. Y lo mismovale, por cierto, para los fundamentalistas.

¿Tiene poder de atracción este camino sin más salida que lamuerte? Lo tiene. Y eso es lo que les cuesta comprender a los optimis-tas y progresistas.

¿Se puede comparar el terrorismo europeo de fines del XIX y elde los fundamentalistas islámicos de hoy? No. Los unos eran ateosnihilistas, para usar el término que acuñó Turgueniev en Padres eHijos, los otros son religiosos. ¿Pero podrá haber una modalidad reli-giosa del nihilismo? Lo sugiere Dostoievsky en Los Endemoniados.

Kirilov se suicida para comprobar su libertad de no creer enDios: “El hombre sólo inventó a Dios para vivir sin suicidarse: en esoconsiste toda la historia universal hasta hoy. Yo solo, en toda la Historiauniversal, no he querido por primera vez inventar a Dios.” Los terroris-tas de Los Endemoniados están poseídos de resentimiento y, a la vez,de una suerte de melancolía. “Soy nihilista, pero amo la belleza”, diceStepánovich, su astuto conductor. “Imbéciles melancólicos”, los llamaStavroguin que los inspira. Stepánovich dice: “por mí se arrojarían alfuego”. “Ahora todo el mundo piensa con cerebro ajeno”, dice. Lavoluntad de destruir nuestro mundo pecaminoso requiere la adhesiónincondicional y acrítica al líder.

Los Endemoniados novelan el asesinato del estudiante Ivanov,obra de Netchaiev. “Nuestra misión es destruir, no construir”, anuncia-ban los revolucionarios Bakunin y Netchaiev.

En Los Hermanos Karamazov, el Gran Inquisidor afirma “no esa Dios a quien rechazo sino a la creación”. El mundo que añoran losfundamentalistas se parece al del Gran Inquisidor. El cincel de la vio-lencia moldea la moralidad del ser humano. No matar al pecador es elpecado.

¿Hay belleza en el terrorista suicida? En una obra de teatroextraordinaria, Los Justos, Camus traza una línea entre el terrorista queintenta matar al enemigo —el gran duque Sergio— a cualquier precio, yKaliayev, que se niega a lanzar la bomba porque inesperadamente ibancon él en su coche dos niños de mirada seria. “Esos dos rostros deniños, serios, y en mi mano, este peso terrible. Había que lanzarla sobre

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ellos. Así. Directo. No, no he podido”. Stepan, en cambio, cree que“cuando nos decidamos a olvidar a los niños, ese día, seremos losamos del mundo”. Kaliayev le responde que matar a esos niños habríahecho de él un asesino cuando “trataba de ser un justiciero”. Stepandice que “no ama la vida, sino la justicia que está por encima de lavida”.

Camus se basó en un grupo revolucionario que hizo un atentadofallido en la Rusia de 1902. Conservó incluso sus nombres. La bellezade Kaliayev es la del sacrificio. Dora, la mujer que ama, dice que“renunció a la felicidad en la vida para prepararse mejor al sacrificio”.En El Hombre Rebelde, Camus sostiene que hay algo superior al éxito:el sacrificio.

A diferencia del revolucionario utopista, el fundamentalista no sesacrifica por un reino futuro en este mundo. No valen para él, enton-ces, razonas de eficacia como las que esgrimió Lenin en su artículo“La Enfermedad Infantil del ‘Izquierdismo’ en el Comunismo”. Suhermano mayor participó en 1887 en un atentado contra el zar Alejan-dro III. Fue descubierto y ahorcado. Esto marcó a fuego al jovenUlianov que más tarde se llamaría “Lenin”. “Rechazábamos el terrorindividual”, dirá Lenin, “sólo por motivos de conveniencia”.

El terrorista suicida justifica la muerte de los que mata con supropia muerte. Es el precio. Si no, sería un asesino. ¿A qué teme? Si noa la muerte, a la vida. Eso le aterra, la prosa confusa de la vida con suscontaminantes; lo que es ajeno, le atrae y duele. El pasado, el mundo delos ancestros que quisiera recuperar, es un paraíso perdido. Su fuga esilusoria. Lo que no es ilusión, claro, es el horror que nos deja.

¿Qué hacer ante esta mezcla indescifrable de grandeza y locura?¿Cómo desmontar desde adentro esta visión de mundo? Cervantes enEl Quijote muestra, quizás, el mejor camino: el humor.

Me lo pregunto de nuevo, ¿qué hacer? Creo que lo valioso quehay en lo propio y peculiar de un pueblo se puede rescatar a través dela opción del mestizaje cultural. Si se piensa en emisiones culturales queprovienen de Latinoamérica uno se encuentra, por ejemplo, con elboom de la novela, la música salsa, las teleseries. Todas son manifesta-ciones híbridas. ¿Qué habría sido de García Márquez, de Rulfo o deVargas Llosa sin Faulkner? ¿No es Neruda un poeta que pertenecequizás con más derecho que ningún otro a lo más propio de la poesía

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chilena? ¿Qué habría sido de él sin ese profesor que en el liceo deTemuco, Eduardo Torrealba, le hizo leer a Baudelaire, a Verlaine, aRimbaud? Alone, que lo conoció cuando tenía unos veinte años, escri-bió: “recibió esa corriente de disoluciones fundamentales cuando estabaen plena formación entre los doce y los dieciséis años”27. ¿Ha habidoalgún escritor más “extranjerizante” que Borges? ¿Y no es, acaso, elautor más emblemático e influyente de la literatura rioplatense?

Junto al llamado de las fuerzas ancestrales hay que reconocerque también existe un poderoso llamado del signo contrario. Es lainvitación a unirnos a lo diferente, a fundirnos con lo que nos es ajenoy nos llama, no para repetirnos sino para crear algo nuevo. A eso aludeBorges cuando habla de una “pródiga aventura de estirpes, no paraperdurar sino para que las ignoren al fin: sangres que buscan noche”28.

Un modo propio de habitar en esta tierra puede transmitirse en elmarco de una conversación abierta y tolerante. Se puede vivificar unatradición, asumiendo que el proyecto es moderno; pero no volver alorigen suponiendo que guarda una identidad prístina y perdida. Ama-mos nuestra casa, nuestra calle, nuestro barrio, el patio de nuestrocolegio, porque a partir de allí experimentamos la vida. La patria enlugar de ser un encierro es así un puerto. Se puede incorporar lo ajenoy hacerlo propio sin que ello implique una fuga de lo que uno es, sintraición. Pero de nuevo, eso supone aceptar que somos libres de re-orientar nuestras vidas, que podemos extraviarnos, que el mana de losojos de los moais, aunque poderoso, no nos gobierna del todo. Lo mío—lo nuestro— puede llegar a ser una ventana a través de la cual se nosdé el mundo; en lugar de un espejo que tape lo ajeno y, como sucedió aNarciso, nos ahogue en nuestro propio rostro.

REFERENCIAS

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27 Alone (Hernán Díaz Arrieta): Panorama de la Literatura Chilena del SigloXX, 1924.

28 Borges, Jorge Luis: “Tarea y Destino de Buenos Aires” [1936], 2001, p. 154.

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Estudios Públicos, 114 (otoño 2009).

ENSAYO

IDENTIDAD PERSONAL Y CRITERIOS DE MUERTE1

Alfonso Gómez-Lobo

En este trabajo se examina primero el concepto de identidad através del tiempo y la diversidad de criterios que se han pro-puesto para decidir si hay o no identidad. En seguida se esta-blece una correlación entre tres criterios de identidad perso-nal a través del tiempo y tres criterios propuestos para decidircuándo un ser humano ha muerto. Al criterio psicológico querequiere continuidad de experiencias mentales, sobre todo dememoria, corresponde la disfuncionalidad neo-cortical: sesostiene que la persona ha dejado de existir cuando ha perdi-do irreversiblemente la conciencia. A la así llamada “muertecerebral total” como criterio de muerte le corresponde la ideade que somos un compuesto de cerebro y cuerpo y que elcerebro es el integrador de las funciones somáticas. La evi-dencia empírica de que a la “muerte cerebral total” no le siguenecesariamente un colapso de la totalidad de las funciones

ALFONSO GÓMEZ-LOBO. Ph.D. en filosofía, filología clásica e historia antigua.Estudió en Valparaíso, Atenas, Tubinga, Munich (donde obtuvo el doctorado) y Heidelberg.Profesor titular de la cátedra Ryan de Metafísica y Filosofía Moral de la Universidad deGeorgetown y miembro del Consejo de Bioética de la Casa Blanca, Washington, D.C.Actualmente es también profesor en el Instituto de Filosofía y en el Centro de Bioética de laUniversidad Católica de Chile. Miembro del Consejo Directivo del CEP.

1 Texto revisado de una conferencia dictada el 29 de abril 2009 en el CEP.

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E xiste un viejo reproche a la actividad filosófica, expresadopor Calicles, un interlocutor de Sócrates, quien dice que cuando se esmuy joven y se lo hace para adquirir “cultura” está bien dedicarse a lafilosofía, pero cuando un hombre ya maduro todavía filosofa, la cosase pone ridícula2.

En efecto, las personas adultas que practican otras disciplinas sehacen preguntas responsables y serias que todos reconocemos comotales. Un médico se pregunta si un enfermo evolucionará favorable-mente luego de cierto tratamiento intensivo y un biólogo se interrogaacerca de las implicaciones futuras de una cierta mutación genética.Algunos filósofos, en cambio, se preguntan si Sócrates y Sócratessentado son un mismo objeto o son dos, o si ha dejado de ser Sócratespor haber tomado asiento3. A primera vista se trata de preguntas frívo-las y ociosas que se merecen plenamente y en justicia el reproche deCalicles.

Estas preguntas pueden ser caracterizadas como preguntas porla identidad o alteridad, y también como preguntas por la unidad y lamultiplicidad. Si algo es idéntico a sí mismo, entonces es un soloobjeto. Si no hay identidad, entonces hay más de un objeto, hay multi-plicidad y por ende alteridad: el uno no es el otro.

Lo que trataré de hacer en esta exposición es primero formularde la manera más simple posible los problemas generales que suscita lanoción de identidad para luego examinarlos en el caso más particular delas personas. Espero poder mostrar que lejos de tratarse de preguntas

somáticas ha llevado a dudar de que el cerebro ejerza la fun-ción integradora central. Ésta sería mucho más difusa y co-rrespondería más bien a la activación que ejerce el genoma.En la actualidad esto nos obliga a volver al paro cardio-pul-monar como la manera más confiable de saber que alguien hamuerto.

Palabras clave: Barco de Teseo, identidad, identidad personal, crite-rios de muerte, muerte cerebral.

2 Platón, Gorgias 485a.3 El primero de estos ejemplos aparece literalmente en Aristóteles, Metafísica

IV. 2. 1004b 2-3.

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frívolas se trata de preguntas de enorme importancia para nuestracultura contemporánea. Trataré de mostrar además que ciertos desa-rrollos científicos recientes nos permiten ofrecer algunas respuestasque les estaban vedadas a los filósofos de generaciones previas a lanuestra. No quisiera, con todo, que se perdiera de vista el carácterexploratorio de lo expresado aquí y por ende susceptible de comple-mentación o rechazo por parte de quienes saben más que yo de estascosas.

Para plantear el problema, como siempre, conviene partir por losgriegos. Plutarco de Queronea, una polis de Beocia, fue un prolíficoautor del siglo I de nuestra era que escribió vidas paralelas de griegos yromanos ilustres. En su vida del gran héroe Teseo menciona una per-plejidad o aporía que dividía a los filósofos de su época4.

Para entenderla reconstruyamos el contexto. Estamos en el se-gundo milenio antes de nuestra era, en la vaga frontera entre mito ehistoria. Los atenienses están bajo el yugo de Minos, rey de Creta,poseedor de una poderosa flota, la famosa talasocracia cretense. Comoparte de los tributos que le han sido impuestos, Atenas debe enviarperiódicamente siete doncellas y siete jóvenes que serán sacrificados alMinotauro, el monstruoso príncipe de Cnosos que es mitad toro ymitad hombre. Teseo ofrece embarcarse con los dìs heptá, “dos vecessiete”, logra matar al Minotauro y con la ayuda de Ariadna escapa dellaberinto, liberando así a los atenienses de la dominación cretense5.

Con justa razón el barco de Teseo fue considerado sagrado y losatenienses lo enviaban todos los años a la isla de Delos para ofrecersacrificios de gratitud a Apolo. Como era de esperar, con el tiempomuchas planchas del barco de madera se fueron pudriendo y hubo quereemplazarlas para que el barco pudiese seguir navegando. Cuenta Plu-tarco que los filósofos de su época disputaban acerca de si el barcoanclado en ese momento en el Pireo, una vez reemplazadas todas lastablas, era el mismo barco de Teseo o no. Se le atribuye al filósofoinglés Thomas Hobbes el haberle dado un nuevo e ingenioso giro a la

4 Plutarco, Vida de Teseo 23.1.5 Platón, Fedón 58a - b.

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disputa al sugerir que las planchas viejas pudieron ser conservadas yque con ellas se habría reconstruido el antiguo barco6. Supongamosque los atenienses le han asignado un lugar especial entre los monu-mentos que hay en el ágora de Atenas.

Tenemos entonces tres navíos: (A) el barco original en quenavegó Teseo, (B) el barco que aún navega, pero está completamenterenovado, y (C) el barco reconstruido en tierra con los materialesoriginales. Las preguntas pertinentes son las siguientes: puesto que B yC obviamente no pueden ser idénticos, pues uno está en el Pireo y elotro en el ágora, ¿es A idéntico a B? ¿O es A idéntico a C?

Cuando uno les hace sin previo aviso estas preguntas a personasque las oyen por vez primera, las respuestas suelen dividirse, aunque engeneral me he encontrado con una tendencia a favorecer la identidad deA con C. Pero para poder ir más allá de una adivinanza intuitiva y poderadelantar una solución racional se requiere algo así como un criteriopara poder decidir si hay o no identidad, dicho más brevemente, uncriterio de identidad. Por ejemplo, si un criterio de identidad aceptablees estar compuesto por el mismo material, entonces A será idéntico aC. Son al fin y al cabo las mismas tablas y planchas las que formabanparte del barco original y ahora del barco reconstruido en el ágora.

Pero esta solución debe enfrentar una objeción: hubo una inte-rrupción o discontinuidad entre A y C tal que podemos hablar de unamultiplicidad, es decir, de más de un navío: el barco originario y elbarco que fue reconstruido tal vez siglos después. Se trata a todasluces de dos barcos pues hay un vacío o hueco espacio-temporal entreambos. Esta objeción está fundada de hecho en un criterio de identidadque sostiene que si hay continuidad espacio-temporal entre dos obje-tos, se trata del mismo objeto. Pensemos en una mesa de billar dondehay dos bolas blancas exactamente iguales en distintas posiciones. Lasllamaremos D y E. En seguida damos la espalda a la mesa, alguienmueve las bolas de billar a otras posiciones y ahora las llamamos F yG. Al preguntarnos si D es F o G echamos mano a la idea de que si Dtuvo un recorrido sobre la mesa que la llevó a la posición en que ahoraestá F entonces diremos que D es F, que D es idéntica a F o la mismabola que F. Si se hizo, por ejemplo, un video mientras estábamos deespaldas, dicho video, al mostrarnos el recorrido de la bola de billar D,confirmará su identidad con F.

6 Hobbes, De Corpore 2. 11. 7.

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En el caso que estamos examinando es sin duda B, el barco queestá anclado en el Pireo y que aun navega todos los años a Creta, el queconserva la continuidad espacio-temporal con A, el barco en que anta-ño navegó Teseo.

Hemos llegado a una perplejidad o aporía, pues dado que B no esidéntico a C, una y sólo una de las respuestas puede ser la correcta.¿Qué hacer?

Una primera medida consiste en examinar los criterios de identi-dad aducidos. Un criterio es, como sugiere su raíz griega, algo asícomo un cedazo, un instrumento para separar líquidos de sólidos. Si sutrama es muy densa retendrá más líquido de lo que quisiéramos y sisus agujeros son muy grandes dejará pasar algunos sólidos que quere-mos retener. En otras palabras, un criterio o estándar es un instrumen-to que escogemos y que puede resultar apto o inepto. Para juzgar si uncriterio es adecuado o no tenemos que apoyarnos en otras considera-ciones que en el caso de la identidad no pueden ser sino intuitivas. Nopodemos deducirlas.

Explico lo anterior. Si un mecánico desmonta el motor de unauto para limpiarlo y luego lo rearma dejándolo tal como era antes,diremos, sin poder probarlo, que se trata del mismo motor. Seríacontraintuitivo decir que se trata de otro motor, que en dos momentosdel tiempo el mecánico tuvo en sus manos dos motores distintos. Lomismo ocurre con cualquier objeto susceptible de ser desarmado yrearmado, como un librero o un computador, siempre que se utilicenexactamente sus mismos componentes. Tal vez se trata de algo queocurre con muchos artefactos. De aquí podemos colegir que el criteriode identidad basado en identidad de componentes es un criterio adecua-do, pero, se debe agregar, para cierto tipo de artefactos, para aquelloscon una constitución estática, como un librero o un puente.

Hay en cambio artefactos que no se limitan a estar allí, inertes,sino que tienen un comportamiento dinámico. Si consideramos esafunción o actividad característica, lo que en griego aristotélico se lla-maría su érgon o su enérgeia, es probable que resulte intuitivamenteplausible la idea de que una sustitución de componentes, no sólo selec-tiva sino incluso masiva, no afectará su identidad7. Al aumentar drásti-

7 Las nociones de érgon y de enérgeia juegan un papel muy importante en todoel pensamiento de Aristóteles. Los pasajes más importantes pueden ser encontradosfácilmente utilizando Höffe (2005), s. v. enérgeia y érgon.

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camente la memoria de mi computador, no paso a tener otro, sino elmismo, mejorado. Si el érgon de un barco es navegar, entonces elbarco que ha seguido navegando a Delos es el barco de Teseo aunquesus componentes hayan sido todos sustituidos. Hemos vuelto a laaporía anterior, pero con una pequeña ventaja: ahora vemos que laverdad o falsedad de un enunciado de identidad depende de la clase otipo de cosas de que se trate. A puede ser el mismo barco que B sinque A sea el mismo conjunto de tablas que B. La clase o el tipo decosas lo expresamos mediante un término que apunta a un conceptobajo el cual pensamos que cae el objeto en cuestión. Hablaré simple-mente de un término y de un concepto substancial S. La pregunta porla identidad es, entonces, en su fórmula más general: ¿es x el mismoS que y?8

Ahora daré un salto hacia la filosofía moderna y contemporáneay preguntaré por la identidad de las personas.

En este contexto hay un uso de la expresión “la identidad de unapersona” que no logro entender cabalmente y que quisiera dejar delado. A veces se dice, por ejemplo, que el pueblo aimara está perdiendosu identidad, o que el haber sido pianista es parte de la identidad deClaudio Arrau, con la implicación de que si hubiese sido futbolista envez de músico habría sido otra persona. No me refiero a esta noción deidentidad personal sino a aquella que se afirma cuando alguien dice, porejemplo, “el niño que aparece en la vieja fotografía es mi abuelo”.

¿Cuál es el criterio adecuado para decidir la identidad de perso-nas en distintos momentos del tiempo? Como problema filosófico éstefue inaugurado por John Locke y su solución ha tenido muchos adep-tos en las últimas décadas, incluso entre pensadores que al abordarotros problemas hacen uso de ella aunque no lo admitan expresamente.

La solución a la cual me refiero es la concentración en la vidamental característica de las personas, la cual arroja el siguiente criterio:la persona P es la misma que la persona Q, situadas éstas en distintosmomentos del tiempo, si y sólo si hay una continuidad en las experien-

8 Véase Wiggins (2001), pp. 1-192.

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cias mentales de P y Q. Si yo Q tengo recuerdos que me ligan ininte-rrumpidamente con algo que experimentó P, entonces soy P9.

Hagamos algunas observaciones. En primer lugar hay que hacernotar el trasfondo cartesiano de este criterio10. Descansa sin dudasobre una distinción significativa entre cuerpo y alma, y esta última esel sujeto de experiencias tanto perceptivas y sensitivas como intelecti-vas. Soy yo quien percibe, recuerda y piensa, es decir, quien estáconsciente de todas esas experiencias que constituyen la mente, y yosoy mi mente.

Que por ende yo sea una res cogitans, una substancia inmaterialy autosubsistente, que continuará existiendo al morir mi cuerpo (comopensaba Descartes), no es una inferencia compartida necesariamentepor quienes defienden el criterio psicológico, como se lo llama hoy. Porel contrario, sostienen que mi mente, y por ende, yo, podría desapare-cer antes de mi muerte, aunque hablar de “mi” muerte después de quehe dejado de existir suene a paradoja.

Otra observación importante es que esta posición es tambiénneo-cartesiana en cuanto adopta una perspectiva de primera personasingular. Veo el mundo desde mi perspectiva (yo pienso, cogito) ytodo, el mundo entero, deja de existir si yo dejo de existir. Si no estoyyo allí como sujeto de experiencias ¿qué sentido tiene para mí hablar deun mundo no experimentado por mí?

El criterio psicológico opera entonces bajo el concepto substan-cial sujeto de experiencias conscientes. Esto es lo que cada uno denosotros sería esencialmente y, por ende, lo que determinaría el criteriode identidad para los seres humanos.

Esta posición ha sido defendida con gran acopio de argumentos,algunos muy imaginativos pero a mi juicio con débil fuerza probatoriaporque se trata de “experimentos de pensamiento” (thought experi-ments) que describen situaciones de cuya plausibilidad nada sabemos.Por ejemplo, si a un individuo se le seccionan los hemisferios cerebra-les y el izquierdo es trasplantado a un cuerpo, mientras que el derechoa otro, conservando cada uno la memoria que estaría contenida íntegraen cada hemisferio, el resultado de esta “fisión” (lo opuesto a “fusión”)

9 Véase Wiggins (2001), pp. 193-225; DeGrazia (2005), pp. 13-29.10 Las fuentes cartesianas con útiles comentarios pueden ser consultadas en

Dicker (1993).

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¿sería una persona “doble”?11 Me parece que no poseemos ningunaevidencia empírica para poder extraer inferencias de alguna utilidad.

Existen en cambio viejas objeciones al criterio psicológico quetienen que ver con la falibilidad de la memoria. Si yo a los 25 recuerdoalgo que hice a los 15 y a los cincuenta recuerdo lo que hice a los 25pero he olvidado completamente lo hecho a los 15, ¿he dejado de ser lamisma persona? Hay quienes sostienen que bastaría con “tramos” quese sobrepongan en sus respectivos extremos para garantizar identidad,pero esto es compatible con una sucesión episódica de personalidades.Por otra parte, si recuerdo algo hecho o padecido hace tiempo, bienpodría tratarse de un recuerdo falso e ilusorio. Me contaron algo (o loleí en un libro o lo vi en una película, etc.) y creo recordar haberlopadecido yo. Es conocida la capacidad de cualquier psicólogo hábilpara elicitar en un niño recuerdos, por ejemplo, de experiencias depedofilia que no ocurrieron.

¿Cómo distinguir entre memoria ilusoria y memoria auténtica? Lacondición mínima es la siguiente: un recuerdo será auténtico sólo si hayidentidad entre mí hoy y el individuo en el pasado que tuvo esa expe-riencia que ahora recuerdo. Es decir, sólo suponiendo la identidad delsujeto de experiencias habrá una distinción posible entre recuerdo falazy recuerdo verdadero. Por lo tanto, la memoria por sí sola no proveeun criterio confiable de identidad personal. Al contrario la confiabilidadde la memoria supone como condición necesaria la identidad de lapersona.

Pero además de ser muy frecuentemente falaz, la memoria estan vulnerable que puede en determinados casos perderse totalmente.La amnesia total es una condición patológica que pone a una personasituaciones vitales muy difíciles de manejar. Por ejemplo, si una perso-na que ahora es amnésica total cometió un crimen, ¿es justo castigarlapuesto que no tiene ninguna conciencia de lo hecho? Hay defensoresdel criterio psicológico que dirán que a esa persona no se la debecastigar precisamente porque estamos ante un caso en que una personadejó de existir y comienza a existir otra. Pero ¿qué diremos si lasegunda persona paulatinamente va emergiendo de la amnesia total ycomienza recordar acontecimientos de su vida pasada? Pero para si-quiera hablar de “acontecimientos de SU vida pasada” y, por ende, para

11 Argumentos de esta índole han sido propuestos por Derek Parfit. VéaseDeGrazia (2005), pp. 15-27.

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poder diagnosticar el grado de la condición patológica hay que suponernuevamente una identidad. Una vez más resulta que el criterio psicoló-gico garantizado por la memoria no es confiable.

¿Por qué nos interesa decidir si el criterio psicológico es adecua-do o no? Hace un momento señalábamos que un juicio de identidadrequiere de un concepto S bajo el cual la identidad es posible: A es elmismo navío que B, pero no puede ser la misma carreta que F porqueA es esencialmente un navío, y no un medio de transporte terrestre.

El criterio psicológico supone que somos esencialmente sujetosconscientes de experiencias mentales. Esto a su vez tiene decisivasconsecuencias para un acuciante problema contemporáneo.

III

En la actualidad, como es sabido, el trasplante de órganos hahecho enormes progresos y en todas partes donde esta técnica médicase practica existe un desajuste entre demanda y oferta. En EE.UU. enun año hay aproximadamente 90.000 pacientes en lista de espera paraun trasplante y normalmente se obtienen cerca de 40.000 órganos12 .En Chile hemos vivido recientemente el drama generado por la falta deun donante de corazón para un niño (Felipe Cruzat).

La necesidad de obtener órganos viables originó desde los co-mienzos de la práctica de los trasplantes un debate en los siguientestérminos: si una persona muere y transcurre un tiempo entre su muertey la extracción de sus órganos, éstos normalmente no servirán para sertrasplantados porque una vez que el paciente ha dejado de respirar y susangre ha dejado de circular, los órganos inician el ineludible procesode putrefacción. Pero, si bien el paro cardio-pulmonar es un innegableindicio de que la persona está muerta, ¿no ocurrirá que ese paro esprecisamente un indicio, vale decir, una consecuencia de algo quesucedió antes? Ese acontecimiento anterior sería la muerte misma. Lapregunta se agudiza si a esto se agrega el uso del respirador, es decir,de una máquina capaz de postergar el paro circulatorio y respiratoriopues mientras los pulmones reciban oxígeno y éste sea transportado

12 Esta información proviene de las deliberaciones del Consejo Presidencial deBioética de EE.UU. (President’s Council on Bioethics (2009) Puede obtenerse enwww.bioethics.gov/topics/organ_index.html.

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hasta el corazón, éste seguirá latiendo. ¿Está viva esa persona o simple-mente se han inhibido los indicios de su muerte ya acaecida?13

Estas preguntas han suscitado un intenso debate sobre la “defini-ción” de muerte. A mi juicio, es un error filosófico hablar de un cambiode la “definición” de la muerte. Una definición asigna un significado aun término. Si la definición cambia por lo general cambia también elreferente, y por ende pasamos a hablar de otra cosa. Si desde ahoradefinimos “triángulo” como “una figura plana de cuatro lados” ya noestaremos hablando de lo que ahora llamamos “un triángulo” sino de uncuadrilátero. Si cambiamos la definición de “muerte” corremos el ries-go de hablar de otra cosa.

El debate, en realidad, ha sido no sobre la definición sino sobrelos criterios de muerte. Tal como nos preguntábamos “¿cómo decidir siun barco A es o no idéntico a un barco B?”, ahora nos preguntamos“¿cómo decidir si un paciente ha muerto o no?”

Hay quienes responden en forma perfectamente consistente conel criterio psicológico de identidad: puesto que somos esencialmentesujetos de experiencias conscientes, sostienen que una vez perdidadefinitivamente la conciencia, hemos dejado de existir. Esto es precisa-mente lo que ocurre con pacientes que llegan al Estado VegetativoPermanente (PVS, según sus siglas en inglés: Persistent VegetativeState). Ésta es una condición en que la zona neocortical del cerebro hadejado de funcionar (por ejemplo, por falta de irrigación sanguínea oisquemia) y debido a ello la persona ha perdido completamente lacapacidad para recibir, o ser sujeto de sensaciones, percepciones opensamientos. Según el criterio de identidad que estamos examinando,se sigue que no hay identidad entre la persona antes de perder definiti-vamente la conciencia y la paciente que yace ahora inconsciente en ellecho.

Muchos filósofos aceptan esta conclusión, pero deben enfrentarserias objeciones. Basta con recordar los dramáticos casos de dospersonas en PVS que han estado recientemente en las primeras páginasde la prensa mundial: Terry Schiavo en EE.UU. y Eluana Englaro enItalia. En ambos casos la disputa fue acerca de si se debía o nocontinuar con su nutrición e hidratación por medios tecnológicos. Ladisputa misma sólo tiene sentido sobre el supuesto de que ambas

13 Véase The President’s Council on Bioethics (2009).

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estaban con vida y que dejaron de existir al suspenderse su nutrición,es decir, años después de que perdieron la conciencia. El criteriopsicológico de identidad obligaría por lo tanto a reconocer dos muertes:la muerte de la persona y la muerte de su cuerpo. Pero puesto que unorganismo no puede morir sino una sola vez, tendremos que admitirque sólo suponiendo un dualismo substancial se puede dar cuenta delfenómeno. Sólo dos substancias distintas pueden dejar de existir endistintos momentos del tiempo14.

La teoría de las dos muertes parece ser tan claramente inacepta-ble que de hecho, y pese a que ha tenido importante apoyo filosófico,ninguna jurisdicción del mundo anglosajón (ni del resto del mundo,hasta donde estoy informado) ha aceptado como criterio legal de muer-te la cesación permanente de la conciencia. Salvo en aquellos lugaresen que todavía se declara la muerte sobre la base de paro cardio-pulmonar irreversible, el criterio generalmente aceptado es el de disfun-ción cerebral total. Esta última observación nos conducirá a una nuevaexploración filosófica de la identidad personal.

El criterio de muerte neocortical, es decir, la idea de declararmuerta a una persona por el hecho de haber perdido irremisiblemente laconciencia (aunque ella siga respirando y su corazón latiendo) es enrealidad una nueva etapa dentro de un desarrollo iniciado mucho antes.

En 1959 un equipo francés liderado por P. Mollaret y M. Goulonhabía llamado coma depassé a un síndrome caracterizado por la pérdidade toda reacción refleja y de toda actividad cerebral en pacientes cuyaactividad cardio-pulmonar podía ser mantenida a pesar de la pérdidairreversible de la conciencia15.

Unos pocos años después se formó el famoso Comité Ad Hocde la Escuela de Medicina de la Universidad de Harvard presidido por elDr. Henry Beecher, que en 1968 emitió un informe en que se formula-ba el criterio de “muerte cerebral total” como una nueva “definición” dela muerte16. No sólo es erróneo, como lo señalábamos, hablar de una

14 Entre quienes aceptan estas consecuencias está Jeff McMahan. Véase McMa-han (2002), pp. 424-425.

15 Mollaret & Goulon (1959).16 Ad Hoc Committee (1968).

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nueva definición de muerte, sino que también lo es el sostener que lamuerte de un organismo equivale a la “muerte” de uno de sus órganos.Pese a estos defectos conceptuales y al hecho de no incluir ningúntipo de explicación o fundamentación filosófica, el informe del ComitéBeecher tuvo gran influencia y aun hoy se habla de “muerte cerebral”cuando se quiere describir la condición de un paciente cuyos órganospueden ser extraídos lícitamente.

El paso decisivo vino en 1981 con la publicación de un informede la Comisión Presidencial de EE.UU. para el Estudio de los Proble-mas Éticos en Medicina e Investigación Biomédica y Conductual, pueseste informe incluía un modelo para formular leyes que fijaran loscriterios de muerte. Este modelo fue luego adoptado por la totalidad delos estados que componen los EE.UU.17.

El modelo legal propuesto era bastante contemporizador puesproponía una disyunción: se puede declarar muerto a un individuo queha sufrido un cese irreversible de las funciones circulatorias y respira-torias o bien que ha sufrido un cese irreversible de todas las funcionesde la totalidad del cerebro, incluyendo el tronco.

El criterio disyuntivo (que es también el adoptado en Chile) tienetanto la ventaja de respetar una actitud tradicional cuando no hayexpectativas de un trasplante (simplemente se espera el paro cardio-pulmonar) como también la de permitir medidas eficientes cuando setiene la intención de realizar un trasplante (se hace uso de un respiradorpara que los órganos del cadáver se mantengan oxigenados).

Para nuestros fines, sin embargo, hay otro aspecto del informede la Comisión Presidencial que resulta interesante: hay en él un esfuer-zo por ofrecer una justificación filosófica del criterio propiamente neu-rológico de muerte, es decir, de la disfunción cerebral total.

La razón por la cual el criterio neurológico es válido o adecuadoviene dada por dos premisas. La primera (1) es que la muerte debe serentendida como la pérdida permanente e irreversible del funcionamientointegrado del organismo como un todo y la segunda (2) es que elcerebro es el órgano responsable de dicha integración. En su versiónmás simple esa integración consiste en que si bien el corazón late sinintervención del cerebro, en la medida en que la respiración depende deimpulsos cerebrales, al fallar dichos impulsos y por ende la respiración,

17 President’s Commission (1981).

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cesa de llegar oxígeno al corazón y éste se paraliza. Es por esto que alreemplazar la tendencia espontánea a respirar, cuando ésta falla, poruna máquina que bombea aire, se puede mantener latiendo el corazónde lo que sería ya un cadáver que ha perdido la integración funda-mental.

Las dos premisas aducidas para justificar la disfunción cerebraltotal como criterio neurológico de muerte fueron aceptadas desde uncomienzo sin mucha discusión crítica. Fueron en realidad tomadascomo un factum en el ámbito médico, bioético y político, lo cualcontribuyó sin duda a su institucionalización legal en casi todas partes.Antes de mencionar las dificultades que han comenzado a surgir con-vendría, como ya hemos hecho con el criterio psicológico, dar unrodeo por la noción de identidad personal subyacente al criterio neuro-lógico.

La noción de identidad lógicamente consistente con el criterioneurológico de muerte es, en principio, el siguiente: un individuo hu-mano es el mismo individuo humano, aunque pierda no sólo la memoriasino la totalidad de la conciencia, si y sólo si tiene el mismo cerebrointegrando las funciones somáticas de su organismo. Un hipotéticotrasplante de cerebro crearía una difícil disyuntiva: si la identidad lagarantiza el cerebro, el cuerpo receptor del cerebro tendría que ser elque mantiene la identidad con el individuo donante del cerebro. Esto esprecisamente lo que han sostenido desde siempre los defensores delcriterio psicológico, con la diferencia obvia de que a su entender elgarante de identidad sería el cerebro en cuanto sujeto de las memorias(y en general de los actos mentales) del donante. Para el criterio neuro-lógico se trata del cerebro solamente en cuanto integrador somático.

Si intentamos sacar a luz los supuestos metafísicos de estaposición nos encontraremos una vez más con un dualismo, esta vez,un dualismo sui generis. En efecto, no se trata de un dualismo mente-cuerpo en cualquiera de sus versiones, sino de un dualismo cerebro-cuerpo.

Pero ¿no habremos entendido mal la posición que estamos des-cribiendo? Por definición, si una substancia no implica necesariamentela desaparición de otra cosa se trata de dos substancias, pero aquí larelación se asemejaría a la que existe no entre dos substancias sinoentre una substancia y sus propiedades: la disfuncionalidad del cerebroarrastraría consigo la pérdida de la integración del cuerpo, tal como la

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desaparición de Sócrates arrastra consigo la desaparición de la palidezde Sócrates.

Lo asombroso es que hay evidencias empíricas que muestranque eso no es así.

La más reciente etapa en la discusión del criterio de muerte, seinicia con las críticas Robert Veatch al criterio neurológico18. SegúnVeatch, en muchos casos de “muerte cerebral” no se puede ignorar lafrecuente existencia de actividad residual en partes del cerebro y poreso es una utopía exigir un cese total de toda actividad en la totalidaddel cerebro antes de declarar la muerte del paciente. Pero esto condujoa Veatch a la idea de muerte neo-cortical: bajo este criterio bastaría,como vimos, con la pérdida irrevocable de la conciencia para conside-rar muerto a un paciente que respira y tiene circulación sin ningúnapoyo tecnológico.

Pero los problemas y vacíos conceptuales detectables en el cri-terio neurológico pueden conducir en otra dirección, pueden llevar acuestionar uno de los supuestos mismos del criterio, a saber, la premi-sa de que el cerebro es el órgano integrador de las funciones somáti-cas. La verdad de esta premisa implicaría que cuando el cerebro deja defuncionar se sigue de inmediato la disrupción de todo el organismo, sesiguen los indicios tradicionales de la muerte.

El neurólogo norteamericano Alan Shewmon ha cuestionadoesto último y ha logrado encontrar evidencia empírica de que 175pacientes declarados en muerte cerebral han seguido exhibiendo fun-ciones vitales, algunos por unos días o meses, pero algunos tambiénpor años19. El caso extremo es el de un niño (TK) nacido en 1979 cuyocerebro fue destruido por una meningitis aguda a los cuatro años ysobrevivió, con apoyo vital, hasta los 24. Estos hallazgos han resultadotan chocantes frente a las convicciones establecidas que inicialmente secuestionó el diagnóstico de muerte cerebral, especialmente en el casomás extremo, pero ahora, con la publicación de la autopsia hecha porun equipo de patólogos independientes, se ha confirmado que efectiva-mente TK estuvo durante 16 años sin actividad cerebral alguna20.

18 Veatch (1993).19 Shewmon (1998) y Shewmon (2001).20 Repertinger et al. (2006).

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Existe otra alternativa para defender el statu quo frente al desafíoque presentan estos casos, a saber, el interpretar la aparente sobrevi-vencia como actividad de subsistemas del organismo sin integracióntotal. Esta estrategia equivale a reafirmar la primera premisa que justifi-ca el criterio neurológico. La vida supone integración de la totalidad delorganismo y esto no se daría, según los defensores del criterio neuroló-gico, en el caso, por ejemplo, de TK. A esto Shewmon ha respondidocon una larga enumeración de fenómenos (crecimiento proporcionado,homeostasis, excreción de residuos, coordinación inmunológica, etc.)que deben ser entendidos como funciones holísticas, es decir, delorganismo como un todo. Dentro de mi limitada experiencia, me atre-vería a decir que esta es una zona donde la investigación empírica es laque permitirá dirimir más adecuadamente el problema fisiológico cen-tral: ¿cuál es exactamente el papel del cerebro dentro de la integraciónorgánica? ¿Se trata de un órgano que impone un orden en formavertical (top-down es la expresión que emplea Shewmon) sobre unacolección multifacética de órganos y que por lo tanto constituye elcentro de la vida? ¿O debemos pensar que no hay un centro localizablede la vida sino que ésta se encuentra difusa por todo el organismo?

Esta última sugerencia nos lleva a reformular las preguntas quehemos estado tratando de responder desde el comienzo.

Si no somos esencialmente sujetos de experiencias conscientes,entonces ¿qué somos? ¿Cuál es ese concepto S bajo el cual una perso-na consciente sigue siendo la misma persona que ahora está incons-ciente, como suponemos intuitivamente? Si no somos esencialmentecerebros que imponen orden a sus cuerpos como los estrategos grie-gos imponían orden en las filas de sus hoplitas, entonces ¿qué somos?

En la metafísica anglosajona reciente algunos filósofos jóveneshan hecho un giro hacia una posición a la vez más simple y mástradicional. Han comenzado a hablar de un criterio biológico de identi-dad personal y lo que quieren decir con esto es que somos esencial-mente organismos o cuerpos vivos21. Una persona que vemos ahora es

21 Los representantes más destacados de esta posición son Olson (1997) yDeGrazia (2005).

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la misma persona que vimos el año pasado no porque ella recuerde loque hizo entonces (puede haber caído en amnesia total o haber entradoa la demencia senil) sino porque nosotros podemos reidentificar sucuerpo.

Nótese en primer lugar que se ha abandonado la perspectivaneo-cartesiana de la primera persona singular. Somos los demás, comoobservadores externos, los que podemos decir que se trata de la mismapersona aunque ella no esté en condiciones de hacer este reconoci-miento. La perspectiva no es sólo de primera persona plural, sino quees de partida perfectamente holística. No identificamos a nadie con unode sus órganos, por importante y crítico que éste sea.

Ahora bien, la identidad del cuerpo en el tiempo presenta dificul-tades que ya Platón hacía notar: hay una renovación constante de loscomponentes materiales a tal punto que se suele decir (no con muchaexactitud) que todas nuestras células se renuevan completamente den-tro de un par de años22. En este sentido nuestro cuerpo equivaldría albarco C de Teseo. Pero existe una diferencia fundamental entre unnavío y un organismo. Al navío le asignamos desde fuera un érgon ouna enérgeia, una actividad, el navegar, que es, en realidad, una activi-dad nuestra, es decir, externa al barco mismo. Un organismo en cam-bio posee una actividad intrínseca, su vida misma, que se autorregula yextiende en el tiempo.

Con esto llegamos al avance científico que mencioné al comien-zo: a la genética actual. Hoy se sabe que la información activante de unorganismo está constituida por el código genético contenido en el ADNde cada célula que hace a cada una de ellas coordinarse con las demáspara formar un todo que interactúa con el medio.

El código genético es un sistema de información, y como tal esinmaterial. No se identifica ni con los genes ni con la molécula de ADNque los contiene. Éstas son partes materiales de un organismo organi-zado a partir de la información inmaterial codificada dentro de ellas.Esto a su vez hace que no haya algo así como un centro de informa-ción. La integración por ende no aparece como centralizada en unórgano sino que todo órgano sería algo previsto por la informacióngenotípica. A un organismo humano le corresponde tener un cerebrocon ciertas características que permitan el ejercicio de las facultades

22 Platón, Simposio 207d. Sobre la inexactitud de la renovación total véaseOderberg (2005), p 80 n. 22.

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superiores y por eso emerge, junto con muchos otros órganos, en elperíodo embrionario.

Otro punto digno de tenerse en cuenta es el carácter único de lainformación genética de cada individuo que hace que sea posible esta-blecer, por ejemplo, culpabilidad o inocencia a partir de exámenes deADN comparando el del acusado con el ADN encontrado en el lugardel crimen. Hasta ahora se pensaba que los gemelos monocigóticosconstituirían una excepción a este carácter único, pero aparentementese ha confirmado que hay diferencias entre ellos, como ya se sospe-chaba debido a los casos de gemelos monocigóticos de los cuales unopadece, por ejemplo, síndrome de Down y el otro no23. Si esto es asípodemos afirmar que cada ser humano posee un sistema de informa-ción biológica perfectamente único y no repetido.

Esta constatación nos permite concluir que si somos esencial-mente organismos dotados de capacidades superiores que requierennecesariamente de un sistema determinado de órganos para funcionar ysi la identidad de organismos en el tiempo viene dado por su singularcódigo genético, entonces el criterio de identidad personal será lamismidad genética.

No debe pensarse que esto equivale a un reduccionismo genéticopues no nos identificamos con nuestro genoma. Somos seres corpora-les que mantenemos nuestra identidad en el tiempo por estar activadocada uno de nuestros organismos por su propio y mismo ADN.

La muerte ocurre entonces cuando, por alguna causa o trauma,se interrumpe definitivamente esa función activadora y viene la desinte-gración. Desgraciadamente no se ha desarrollado aún un modelo decómo ocurre eso y mucho menos de cómo comprobar que ha ocurri-do. En definitiva, no poseemos aún un criterio confiable de muerte ensu sentido más estricto, es decir, que permita determinar cuándo laactivación genética del organismo en totalidad se detiene. A mi juicioestamos de vuelta a fojas cero por cuanto para determinar el deceso deuna persona no tenemos por el momento otra alternativa que la deconstatar el efecto de la muerte que se ha invocado desde tiemposinmemoriales: el paro cardio-pulmonar irreversible.

23 Véase Cummings (2006), pp. 106-107.

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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15.Oderberg, D. (2005): “Hylemorphic Dualism”. En E. F. Paul, F. F. Miller & J. Paul

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Estudios Públicos, 114 (otoño 2009).

ESTUDIO

¿CÓMO FORTALECER LA LABOR LEGISLATIVADEL CONGRESO?

PROPUESTA PARA UN NUEVO SISTEMADE ASESORÍA PARLAMENTARIA1

Salvador Valdés Prieto y Sebastián Soto Velasco

SALVADOR VALDÉS. Doctor en Economía, MIT. Profesor Titular de Econo-mía, P. Universidad Católica de Chile e investigador del Centro de Estudios Públicos.

SEBASTIÁN SOTO. Master en Derecho, Universidad de Columbia. Profesor de laFacultad de Derecho, P. Universidad Católica de Chile, y director del Programa de Aseso-ría Legislativa del Instituto Libertad y Desarrollo. Participó como becario Fulbright en elCongressional Fellowship Program en los Estados Unidos, desempeñándose como stafferen la oficina del senador federal Norman Coleman (Minnesota).

1 Se agradece la información obtenida en conversaciones con Isabel Millán, SoledadFerreiro, Hernán Ampuero, Manuel José Guzmán, Rubén Catalán y el senador Sergio Romero,así como el acceso al informe de Rafael Blanco, Axel Buchheister, Eolo Díaz-Tendero yMarcelo Venegas (2006), encargado por BCN-Innova. También se agradecen los comentariosrecibidos de Ena von Baer, Harald Beyer, Axel Buchheister, Cristián Larroulet, Carmen leFoulon y Carolina Segovia, y finalmente los formulados por Rodrigo Álvarez, presidente de laCámara de Diputados, y por Alfredo Joignant en seminario realizado recientemente en el CEP.

En este trabajo se proponen medidas para fortalecer la laborlegislativa en Chile, con el fin de mejorar la calidad de las leyesy prestigiar la actividad política. Estas medidas persiguen, a lavez, evitar el desvío de recursos de asesoría legislativa hacia eltrabajo distrital que realizan los parlamentarios, como tambiénbuscan evitar que los grupos de presión capturen la lealtad deasesores legislativos clave. Se propone crear un sistema nuevode asesoría interna radicado en cada uno de los comités (ban-cadas), con un total de noventa nuevos asesores.Palabras clave: Congreso, legislación, comités parlamentarios, gru-pos de presión, burocracia.

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A lgunos estudios han calificado al Congreso chileno comouno de los más constructivos de la región (BID, 2005), aunque tambiénhay opiniones en contrario. Con todo, hay problemas que afectan elejercicio de la función legislativa y que inciden, finalmente, en la idonei-dad de las leyes promulgadas. Este trabajo propone soluciones parafortalecer la labor legislativa de los parlamentarios y mejorar, en benefi-cio de la ciudadanía, la calidad de las leyes de nuestro país.

En la actualidad, el Poder Ejecutivo concentra la mayor red deasesores para la elaboración de los proyectos de ley, lo cual, junto aotras herramientas institucionales que están a su disposición, le otorgauna capacidad de acción difícil de ser contrarrestada por los parlamen-tarios (Godoy, 2003; Siavelis, 2001). Ello redunda en que el aportetécnico del Congreso Nacional en la discusión legislativa sea exiguo,pues los parlamentarios tienen escasas posibilidades de contrastar ci-fras, datos, interpretaciones legales o experiencias comparadas quesirvan de base a los argumentos del Poder Ejecutivo. Otras razonesinstitucionales también contribuyen a que la labor del Congreso sea másbien reactiva a las propuestas del Ejecutivo (BID, 2005), lo cual dificul-ta un trabajo legislativo más creativo e impone obstáculos a los parla-mentarios que quisieran lucirse como legisladores.

Si se analiza la percepción de la opinión pública, lo anterior setraduce en una imagen en que el Congreso aparece más bien dificultan-do la aprobación de las leyes y no como una entidad que las perfeccio-na tras una deliberación democrática. Así, por ejemplo, la comparaciónque hace Latinobarómetro entre los congresos de la región indica queha ido disminuyendo la posición relativa de Chile en los últimos años,ubicándose hacia 2008 en el lugar número 14, dentro de un total dedieciocho congresos latinoamericanos, en cuanto al porcentaje de losencuestados que consideran que el trabajo del parlamento es bueno omuy bueno. El Congreso chileno es superado por todos excepto por losde Bolivia, Guatemala, Panamá y Perú (Latinobarómetro, 2008, p. 85).Este índice corrobora a su vez los resultados de una encuesta realizadaentre marzo y abril del 2008, según los cuales el 59% de los encuesta-dos estima que los partidos políticos dificultan la aprobación de leyes,mientras que sólo el 29% considera que los partidos facilitan/ayudan aaprobar las leyes en el parlamento2. Sin embargo, esta percepción

2 Consorcio de Centros de Estudio, “Estudio Nacional sobre Partidos Políticos ySistema Electoral”, marzo-abril 2008.w

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puede obedecer a otros factores, como los conflictos entre partidos yentre parlamentarios.

La disyuntiva entre un Poder Ejecutivo con poderes casi mono-pólicos en materias legislativas y un Congreso con reducidas capacida-des ha intentado ser salvada por diversas vías3. Una de éstas ha sidofortalecer la capacidad técnica del Congreso creando sistemas de ase-soría legislativa que sirvan de contrapeso al rol del Ejecutivo, los cualeshan sido instaurados poco a poco desde la década de los 90. Sinembargo, según la opinión de expertos, estos esfuerzos no han logradocrear asesorías legislativas eficaces hasta el momento (Blanco, Bu-chheister, Díaz-Tendero y Venegas, 2006).

Este trabajo ofrece un análisis de las asesorías legislativas actua-les y propone soluciones específicas para aumentar las capacidadestécnicas del Poder Legislativo y permitir, al mismo tiempo, que ésteopere como un efectivo contrapeso al Ejecutivo. Para ello se recurre ala literatura internacional y a la evidencia y experiencia chilenas.

Entre las medidas que se plantean, la más novedosa consiste ensuperar las tradicionales combinaciones entre asesoría legislativa personaly asesoría “neutral”, para crear un tercer tipo de asesoría, que es políticasin ser personal. Se trata de una asesoría controlada colectivamente porcada “bancada” o comité parlamentario. Este diseño, desarrollado a partirde una de las propuestas de Valdés (2008), brinda asesoría política y portanto de confianza, pero al ser colectiva baja el riesgo de captura por lasdemandas del trabajo distrital y favorece la profesionalización.

La sección 1 define los objetivos de un buen sistema de asesoríalegislativa. La sección 2 describe en detalle la situación actual, revelandola multiplicidad de fuentes de asesoría que operan en la práctica. Estasección también cuantifica los recursos disponibles según la informaciónque pudimos reunir. La sección 3 presenta los sistemas posibles y vigen-tes para exigir un desempeño de calidad a los asesores legislativos. Lasección 4 contiene nuestra propuesta: crear un sistema nuevo de asesoríainterna, radicado en los Comités (bancadas), y ampliar la externa finan-ciada por el Congreso. La nueva asesoría interna financiaría 90 asesores,sumando ambas cámaras. El costo fiscal de ambas propuestas se estimaen 8,9 millones de dólares al año. Al final del trabajo se incluye un Anexoque ofrece un resumen de la experiencia del Congreso de los EE.UU. enmateria de asesoría legislativa.

3 Estas iniciativas van desde modificar el régimen de gobierno, reformar el siste-ma de urgencias, modificar las materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repú-blica, entre otras.w

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1. OBJETIVOS Y RIESGOS

Los objetivos generales del gasto público en asesoría legislativason (Meller, 1967):

a) Vincular el trabajo político de representación al conocimiento delos expertos. Con esta vinculación se espera contribuir a que lalegislación eleve su efectividad en sociedades complejas, comola moderna;

b) Reducir la asimetría de información que existe a favor del PoderEjecutivo, en perjuicio de los parlamentarios;

c) Reducir la asimetría de información que existe a favor delos grupos de presión, en desmedro de los parlamentarios. Enefecto, los parlamentarios suelen recibir de los grupos de presióninformación favorable a los intereses de los propios grupos, sea enforma directa, a través de intermediarios (lobbyists), o de manerasaún más indirectas.

En el caso actual de Chile existe un objetivo adicional que con-siste en elevar la calidad de la política, permitiendo a los parlamentariosy a sus partidos desarrollar una faceta que hasta ahora ha sido débil: lade ser puente entre el conocimiento de los expertos y las necesidadesde la ciudadanía que los partidos identifican a través de sus distintasactividades extraparlamentarias.

El logro de estos objetivos no está libre de riesgos, debido a queabundan las consecuencias no previstas de aumentar el gasto en aseso-ría legislativa.

La evidencia empírica de Japón entre 1948 y 1956 y del Estado deHawaii entre 1937 y 1955 muestra que la ampliación del personal generaldel Congreso encargado de redactar leyes en forma objetiva y sin víncu-los personales con los legisladores provocó un fuerte aumento en elnúmero de leyes aprobadas por año, porque “el aumento de personalalentó a los parlamentarios a pedir más proyectos” (Meller, 1967). Nosabemos si ello redundó en más legislación necesaria y de mayorcalidad o en una masa mayor de regulaciones innecesarias que enconjunto frenan el desarrollo económico y social. Por otra parte, algu-nos autores achacan a los demasiado poderosos asesores legislativos la

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responsabilidad de introducir un exceso de detalles regulatorios en lasleyes (Mann y Ornstein, 1992, p. 67, citado por Romzek y Utter,1996). Y, en fin, también existe el riesgo de generar una nueva clase deburócratas capaces de imponer ritmos, prácticas y comportamientosque reducirían la capacidad de los parlamentarios para legitimarse antesu electorado representando fielmente sus intereses de largo plazo(Dodd 1993, citado por Romzek y Utter, 1997). En otras palabras, uncuerpo de asesores demasiado profesionalizado podría capturar el pro-ceso legislativo para sí mismo, en perjuicio de la influencia ciudadana.

Un punto a considerar, aunque no es sencillo de interpretar, esque en los Estados Unidos el Congreso federal contaba hacia fines delsiglo XIX con 140 asesores, cifra que cien años después se elevaba a23.000 staffers (Davidson y Oleszek, 2004, p. 28).

Otra consecuencia no prevista de una asesoría legislativa maldiseñada sería facilitarles la tarea a los grupos de presión que deseaninfluir sobre la legislación por la vía de capturar la lealtad de asesoreslegislativos clave. Como veremos, este riesgo puede evitarse si el dise-ño institucional es adecuado.

Todos estos factores deben ponderarse al momento de elaboraruna propuesta. Creemos que el relativo consenso que existe en Chile entorno a la escasa capacidad legislativa del Congreso debiera permitiravanzar hacia la creación de un sistema de asesoría legislativa que sirvacomo herramienta efectiva para mejorar el debate de política pública enel Congreso chileno, siempre que se identifique un diseño institucionaladecuado.

2. FUENTES DE ASESORÍA PARA LEGISLAR:LA SITUACIÓN DE PARTIDA

Una forma útil de clasificar la asesoría que recibe un parlamenta-rio es en razón de la identidad de quien presta o filtra dicha asesoría.Cada una de estas fuentes de información es operada por “asesoreslegislativos” de hecho, sean formales o no. A continuación daremosuna mirada a las diversas fuentes de asesoría legislativa presentes hoyen Chile4. La distinción más amplia es entre aquella asesoría prestadapor asesores no dependientes del Congreso y la prestada por asesoresdependientes del o financiados desde el Congreso.

4 Para una revisión de la asesoría legislativa en el período 1960-1989 en Chile,ver Oelckers (1993).

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2.1. Asesoría legislativa financiada por el Congreso

2.1.a) Asesoría personal

Esta asesoría legislativa se define como aquella prestada porasesores designados personalmente por el propio parlamentario. Al de-signarlos y despedirlos, éste se asegura de que sus asesores tomen encuenta sus principios y posiciones políticas; lo mantengan informadodel debate legislativo y le ayuden a tomar parte activa en él; lo protejany mejoren su imagen pública; lo ayuden a manejar la información dadapor fuentes externas; y lo ayuden a lidiar con los grupos de presión.Este asesor cuenta con la confianza política de su parlamentario, lo quefacilita el contacto entre ambos y hace más efectiva la asesoría pres-tada.

Este tipo de asesores legislativos es el que predomina, en térmi-nos numéricos, en el Congreso de los EE.UU. (sobre el personal deapoyo legislativo en el Congreso de los EE.UU., véase Anexo). Elatributo que distingue a este asesor legislativo de los demás es lalealtad personal al parlamentario.

En Chile, tanto senadores como diputados tienen recursos asig-nados para la contratación de personal que, en la medida que el congre-sista lo determine, puede incluir asesores legislativos5. Sin embargo,como veremos, el mecanismo de contratación directa por parte dellegislador no garantiza que los recursos sean invertidos efectivamenteen potenciar la calidad del trabajo legislativo. Más bien el incentivo estádado a dirigir esos recursos a fortalecer el trabajo en terreno y lasopciones de reelección.

2.1.b) Asesoría neutral

Es la asesoría legislativa que prestan diversas instancias al interiordel Congreso. Los asesores, en este caso, están obligados a servir atodos los parlamentarios en forma equitativa y sin diferencias arbitrarias(Ampuero, 2006). Este tipo de asesoría promueve un debate más infor-mado transversalmente y facilita el diálogo entre partidos rivales. Ello nosólo perfecciona el contenido de las políticas públicas, sino que también

5 Cada diputado tiene asignado para remuneración de secretarios y asesores algomenos de $ 3 millones. Las cifras informadas por los senadores varían en cada caso.

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eleva la legitimidad de las mismas (Robinson, 2002). En Chile, la asesoríaneutral opera en diversas instancias.

2.1.b.i) La Biblioteca del Congreso Nacional (BCN) ha aumenta-do la oferta de este tipo de asesoría desde fines de 2006, continuandoel proyecto “BCN-Innova” que incorporó algunos resultados obtenidospor el proyecto que desarrolló el senador S. Romero (RN) entre 2005 yabril de 2006. Este proyecto ha sido financiado a la fecha por medio deun aporte del Banco Interamericano de Desarrollo. A marzo de 2009, laBCN cuenta con 59 profesionales dedicados a la asesoría parlamentarianeutral6.

Para efectos de asesoramiento al trabajo legislativo, la labor de laBCN se organiza en áreas temáticas (legal, económica, recursos natu-rales, políticas sociales, etc.), emitiendo informes especializados. Ade-más, estos asesores prestan servicios de apoyo a las funciones parla-mentarias de representación7.

La información disponible no permite determinar si la aproxima-ción de estos asesores a las discusiones legislativas es efectivamenteneutral, o si tienden a tomar partido por algunas de las posturas endebate. Tampoco es posible determinar si el apoyo a las funcionesparlamentarias de representación se traduce en ventajas significativaspara la reelección de los parlamentarios en ejercicio en perjuicio deotros candidatos desafiantes, que aún no son parlamentarios y no acce-den a estos apoyos8. A la fecha, este tipo de asesoría carece deprincipios claros para definir el modo como abordarán la asesoríaparlamentaria.

2.1.b.ii) En el Senado, la Oficina de Informaciones es la institu-ción que, además de la tramitación de oficios al Poder Ejecutivo, tieneasignada como una de sus tantas tareas la de prestar asesoría legislativa

6 Entrevista con Isabel Millán, Jefa del Departamento de Servicios Legislativos yDocumentales, BCN. Las áreas temáticas son cinco: legal, económica, recursos naturales,social y relaciones exteriores y defensa.

7 Véase BCN: Manual de Asesoría Parlamentaria, 2009.8 Algunos de los servicios que ofrece la BCN a los legisladores tienden a favore-

cer la reelección de los candidatos titulares, en perjuicio de los desafiantes. El caso másclaro es el denominado “texto guiado”, que es un documento que contiene discursos oconferencias que dictará el parlamentario. En este caso la BCN asume una posturaparcial, la del legislador, para proporcionarle sustento al parlamentario en sus labores derepresentación, las que también sirven de precampaña para su reelección.

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a los senadores o comisiones legislativas que lo requieran. Las 13personas que trabajan en dicha oficina elaboran diversos informes ydan respuesta a todo tipo de consultas que, en forma verbal o escrita,hacen llegar los senadores. Según estadísticas elaboradas por esta mis-ma oficina, durante el año 2008 se dieron respuesta a 141 consultas delos senadores. Considerando un total de 38 senadores y 11 meses deactividad al año, este servicio respondió un promedio de 0,3 consultaspor senador al mes. Esta cifra confirma que la asesoría legislativa no esla labor más importante de la Oficina de Informaciones del Senado,sino que la tramitación de oficios que, durante el 2008, alcanzaron a1.284 oficios de consulta.

2.1.b.iii) En la Cámara de Diputados, la Oficina de Informacio-nes cumple funciones similares a las de su par en el Senado. Las 24personas que trabajan en ella, además de la tramitación de los oficios alPoder Ejecutivo, también tienen entre sus funciones la elaboración deinformes jurídicos y la resolución de las consultas de los diputados.Desafortunadamente esta oficina no lleva información respecto al nú-mero de gestiones que realiza, por lo que se hace más complejo evaluarsu trabajo.

Por otra parte, la Cámara de Diputados cuenta también desde1997 con un sistema de asesoría externa, que permite a aquellas institu-ciones asesoras inscritas en un registro elaborar informes para apoyarsu función legislativa. Estos informes son luego financiados con cargoa fondos del Congreso Nacional. Una Comisión Especial de AsesoríaExterna elabora anualmente el registro de entidades asesoras y la Ofici-na de Informaciones administra el sistema.

A modo de ejemplo puede señalarse que el año 2008 el montoasignado a los diputados, a la mesa de la Cámara de Diputados y a loscomités por concepto de asesoría externa fue de $ 329 millones —delos cuales el gasto ejecutado alcanzó el 95%—. En el mismo período sefirmaron 116 contratos por concepto de asesoría legislativa externacon 25 instituciones que van desde una universidad (la Universidad deTalca), hasta centros de estudios (el Centro de Estudios para el Desa-rrollo, la Fundación Jaime Guzmán y el Instituto Libertad), y una seriede personas jurídicas. Es dudoso que toda esta asesoría sea neutra,aunque aquella prestada por universidades podría serlo. Por esto, laasesoría externa es mencionada nuevamente al cubrir la asesoría califi-cada políticamente.

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2.1.b.iv) Comisión Especial Mixta de Presupuestos. El año 2003el Congreso Nacional concedió carácter permanente a la ComisiónEspecial Mixta de Presupuesto (CEMP) que, hasta esa fecha, se reuníasólo entre los meses de octubre y diciembre para estudiar el presupues-to anual de la Nación9. La ley que le dio carácter permanente tambiéndispuso que la CEMP pudiera solicitar, recibir, sistematizar y examinarla información relativa a la ejecución presupuestaria proporcionada porel Ejecutivo. Para ello dispuso que la CEMP contará con una unidad deasesoría presupuestaria. Poco después de aprobada dicha ley, se formóen el Congreso Nacional una comisión de senadores y diputados quepropondría las bases para la formación de esta unidad. Sin embargo,esta comisión no llegó a acuerdo para formar una estructura bicameral.No hay claridad respecto a las razones que impidieron crear una unidadde asesoría presupuestaria que aunara los esfuerzos de ambas cámaraspara estudiar la ejecución del presupuesto.

De este modo, por una parte el Senado cuenta con una Oficinade Presupuesto compuesta por tres personas que dependen de la Comi-sión de Presupuestos y, por la otra, la Cámara de Diputados incorporóa algunos funcionarios a la Oficina de Informaciones para efectos decolaborar con el trabajo de esta misma Comisión.

2.1.b.v) Secretarios de comisión. Cada comisión, sea ésta perma-nente, especial o investigadora, cuenta con dos abogados que actúancomo ministros de fe y prestan asesoría en materias netamente legisla-tivas. Otros funcionarios de ambas cámaras, sin ser partes de comisio-nes, también juegan un rol asesorando en temas jurídico-legislativos alos respectivos presidentes de ambas corporaciones. A diferencia de loque ocurre en Estados Unidos, en nuestro país estas personas sonfuncionarios de planta del Congreso y no dependen para su designaciónde la confianza que ponga en ellos el presidente de la comisión temáticadonde trabajan.

2.1.c) Asesoría “precalificada por los partidos políticos”

2.1.c.i) Esta asesoría está financiada en primer lugar por loscomités. Ellos son los organismos que agrupan a diputados o senadoresde un mismo partido político de una misma cámara del Congreso,

9 Según lo establecido en la Ley Nº 19.875, D. O. 28 de mayo de 2003.

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llamados también “bancadas”. A través de su jefe, los comités canali-zan la relación entre la mesa de la corporación respectiva y sus miem-bros. Los legisladores independientes tienen reglas especiales paraformar parte de un comité o crear uno propio.

Los comités cuentan con recursos especiales que destinan a con-tratar personal para la asesoría legislativa10. Por ser partidista, esta aseso-ría legislativa está nutrida del contacto con la ciudadanía que desarrollacada partido parlamentario en sus demás actividades en los distritos, ytambién por el contacto logrado por aquella parte del mismo partido queopera fuera del Congreso. El hecho de que estos asesores legislativosdeban contar con la confianza política de los miembros del comité parti-dista, y quizá también con la confianza de la directiva del partido fuera delCongreso, permite que el trabajo asesor-legislador sea más coordinado.

2.1.c.ii) En segundo lugar, debe incluirse aquí aquella parte de laasesoría externa asignada por los diputados, la mesa de la Cámara deDiputados y los comités, que es prestada por centros de estudios yotras personas jurídicas que tengan una cercanía clara con un partido ogrupo de partidos. Recordemos que otra parte de estos gastos fueclasificada como asesoría política neutral.

2.2. Asesores legislativos no dependientes del Congreso

Buena parte de la asesoría de este tipo es “precalificada política-mente”, a excepción del lobby.

2.2.a) Partido político o think-tank afiliado a un partido político

Los partidos políticos pueden ser organizaciones mucho másamplias que un grupo de parlamentarios y sus asesores. En especial lospartidos más grandes tienen militantes, donantes, actividades regulares,directivas destacadas e influyentes, y empleados permanentes. Entreestos últimos puede haber asesores legislativos, destinados a apoyar alos parlamentarios del partido. A diferencia de los asesores considera-

10 Cada comité en la Cámara de Diputados recibe mensualmente $ 2.193.356 ypara conformar uno se requieren nueve diputados. En el Senado, cada senador recibe$ 2.463.071 mensuales para destinarlos a los comités.

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dos anteriormente, éstos son leales a la directiva del partido, que puedeestar integrada y controlada por líderes que no son parlamentarios.

También existen centros de estudios afiliados a partidos políticosque, en ocasiones, reciben asignaciones para asesoría legislativa quereparte la Cámara de Diputados a través del sistema de asesoría externa(véase supra, 2.1.c.ii).

2.2.b) Think-Tank no afiliado a un partido específico

La asesoría “precalificada por un think-tank” también proveeinformación de gran utilidad a un parlamentario. Esta asesoría puedeser neutral en el sentido partidista estricto, pero expresa la orientacióngeneral que define al think-tank. Habitualmente esa orientación implicauna cercanía mayor con ciertos partidos.

2.2.c) Poder Ejecutivo

La asesoría “precalificada por los intereses del poder ejecutivo”se otorga en forma privilegiada a los parlamentarios oficialistas, pero escontrolada por el Poder Ejecutivo, no por los partidos oficialistas11. Laasesoría consiste en que el Poder Ejecutivo destina a parte de su staffde exclusiva confianza a prestar servicios privados de asesoría a cier-tos parlamentarios oficialistas. Las asesorías del Poder Ejecutivo aparlamentarios oficialistas pueden generar una asimetría al interior de lacoalición y también en desmedro de la oposición, pues esta última noaccede al presupuesto público en la misma escala que el Poder Ejecuti-vo. Esta asimetría reduce la competencia política y puede perjudicar ala ciudadanía. En Chile no existen cifras públicas sobre los recursosdestinados a esta labor.

2.2.d) Lobby

La asesoría “precalificada por un lobbyist” también provee infor-mación útil al parlamentario y a sus asesores. Cuando estos últimos

11 Cuando tratan un proyecto de ley que promueve el Poder Ejecutivo, todos losparlamentarios reciben las opiniones del Ejecutivo, pero es infrecuente que los parlamen-tarios de oposición reciban asesoría.

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desean actuar con independencia del lobbyist proveedor, y aprovecharal mismo tiempo la información que les proporciona el lobbyist paramejorar la legislación, deben realizar la tarea de cruzar la informaciónrecibida con otras fuentes con el fin de detectar sesgos y omisiones.Por el contrario, si el parlamentario desea intercambiar favores políti-cos con el lobbyist (corrupción política), no le será tan importanteevaluar la información recibida.

Algunos lobbies también pueden intentar actuar en forma indi-recta, financiando primero a un think-tank o a un partido político fueradel Congreso. Desde luego, el receptor de esas donaciones podríainsistir en mantener su independencia del lobby, pues de lo contrario searriesga a perder influencia en caso de que otros actores del procesopolítico estimen que ha sido capturado por dicho lobby. También puedeocurrir que un partido, o un político o un think-tank se sienta suficien-temente protegido de la competencia como para optar por la indepen-dencia, al menos en algunos temas. No se conoce el volumen derecursos destinados a hacer lobby mediante la entrega de asesoría enforma directa a los parlamentarios, y menos aún de la que se entrega enforma indirecta.

3. RENDICIÓN DE CUENTAS POR ASESORES LEGISLATIVOSDEL CONGRESO

Es posible afianzar la calidad del trabajo de los asesores legis-lativos mediante prácticas de rendición de cuentas exigentes y cohe-rentes en el tiempo (Romzek, 2000). Sin embargo, hay diversasdificultades:

• Debido a que el contexto en que deben operar los asesoreslegislativos es muy dinámico y variable, las tareas que debenefectuar tienden a estar definidas de manera general e imprecisa,dificultando que ellas puedan ser evaluadas en forma objetiva.

• Se requeriría una investigación exhaustiva de cada evento paradistinguir entre un servicio del asesor que eleva la calidad de lalegislación y un servicio del asesor a un grupo de presión que“regala” información. Hacer esa distinción puede exceder la ha-bilidad de quien debiera exigir cuentas.

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• Los parlamentarios, tanto individual como colectivamente, tienenpoco tiempo para evaluar el desempeño de sus asesores legislati-vos en forma continua.

En suma, la naturaleza de la tarea del asesor legislativo ofreceuna amplia esfera para su discreción y criterio (Romzek y Utter, 1997,p. 1254). Esto impide aplicar los mecanismos tradicionales de rendiciónde cuentas, propios de las burocracias públicas y privadas. No obstantelo anterior, es posible diseñar distintas modalidades para diferentestipos de asesoría.

Si bien todas las modalidades de asesoría legislativa presentanventajas y debilidades en la rendición de cuentas, ellas difieren muchoentre sí según sea la identidad del empleador del asesor legislativo. Larelación que sigue se propone entregar elementos que permitan identifi-car el mejor modelo para un sistema de asesoría legislativa.

3.1. Asesoría legislativa personal

En el caso de la asesoría legislativa personal, quien debería exigircuentas al asesor es el propio parlamentario a quien sirve. Una ventajade este sistema es que la cadena de delegación es corta y los incentivosson nítidos: la carrera política del parlamentario depende en parte deobtener el máximo esfuerzo de sus asesores legislativos.

Sin embargo, la asesoría personal también presenta sus propiasdificultades. El parlamentario tiene otros intereses, adicionales al deexigir cuentas a sus asesores legislativos, que pueden sesgar el ejerciciode su función de controlar y vigilar al asesor personal. Un parlamenta-rio se interesa en tres clases de ayuda:

• Asesoría que contribuye al desempeño y accionar exitoso decada parlamentario en el ámbito de la representación. En estecaso la labor del asesor se orienta al trabajo distrital para ganar lareelección, o para designar un sucesor en el distrito.

• Asesoría en el ámbito de la fiscalización parlamentaria al PoderEjecutivo12.

• Asesoría en el ámbito de las tareas legislativas propiamentetales.

12 En Chile, sólo en el caso de los diputados. Los senadores no tienen poderfiscalizador explícito, aun cuando lo ejercen en la práctica.w

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En teoría, sería posible ganar la competencia electoral haciendomejores leyes. Sin embargo, la evidencia muestra que el voto es mássensible a la calidad y cantidad del trabajo distrital que a la calidad de lalegislación que logró el candidato en su condición de parlamentario. Enefecto, una encuesta encargada por la Biblioteca del Congreso Nacionaly publicada el año 2006 muestra que el 61% de los encuestados prefie-re que los congresistas destinen parte importante de su tiempo a escu-char y resolver los problemas de la gente en su zona aunque estosignifique menos tiempo para su trabajo legislativo. Solo el 36% prefie-re que los legisladores se dediquen a hacer un buen trabajo legislativo(Datavoz, 2006). Este comportamiento de los votantes no es capricho-so, sino que obedece al alto costo que tiene procesar información sobrecómo determinadas leyes afectan la realidad en nuestra compleja socie-dad (Caplan, 2007).

Así, cuando un parlamentario recibe recursos públicos para ase-soría legislativa personal, y queda en libertad de destinarlos a cualquie-ra de estas tres funciones, casi siempre prioriza la representación einvierte el dinero en el distrito.

Esta situación se da en Chile desde 1990 con la asignaciónparlamentaria. Ésta es una suma mensual de recursos públicos que elparlamentario puede destinar a cualquiera de los tres usos menciona-dos. En la práctica, la gran mayoría de los parlamentarios utiliza casi latotalidad de ese monto en financiar oficinas distritales y sueldos delpersonal de apoyo que trabaja para su reelección. Esta excesiva priori-dad que reciben las oficinas distritales sugeriría que existe subpro-ducción del bien público “calidad legislativa” cuando las asignacionesparlamentarias pueden destinarse indistintamente a cualquiera de lastres funciones mencionadas.

Existe evidencia que respalda esa hipótesis. Revisamos el perso-nal contratado por cada diputado según informa la página web de laCámara de Diputados13. Los 115 diputados que entregan la informacióncontratan en promedio a 7,6 personas cada uno, arrojando un total de874 personas contratadas. Sólo 48 diputados informan las labores queejerce cada una de las personas contratadas (los restantes sólo dan a

13 Todos estos datos fueron tomados de www.camara.cl con la información que seencontraba disponible la semana del 23 de marzo de 2009. Con la entrada en vigencia dela ley de acceso a la información pública, la Cámara de Diputados ha modificado lainformación y ahora no es posible conocer el detalle de las funciones que desempeña cadauna de las personas contratadas.

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conocer los nombres). De los contratados informados, sólo cuatrodiputados tienen dos asesores legislativos o jurídicos, 21 diputadostienen sólo uno y el resto de los que informa, es decir 23 diputados, nocontrata personas para la asesoría legislativa (www.camara.cl). Luego,el total de asesores informados es 29, lo que entrega un promedio de0,24 asesores legislativos por diputado. Del total de contratados, sólo el1,0% es asesor legislativo. Esta evidencia avala la hipótesis de que sonmuy pocos los contratados para la función de asesoría legislativa.

Del 99% restante, en general se contrata personal administrativopara mantener en funcionamiento las oficinas distritales, además deperiodistas y asesores de imagen. De los casos informados, algunosson extremos:

• Diputado Escobar: un “terapeuta en reiki” para programa deatención distrital;

• Diputado Farías: un “nochero”, y• Diputado Vallespin: un “encargado de fomentar la ley de culto”.

No contamos con datos comparables respecto de los senadores14.En suma, la asesoría legislativa personal puede aumentar los

fondos públicos en favor de la campaña de reelección de los parlamen-tarios titulares en forma asimétrica porque no se entregan fondos com-parables a los candidatos desafiantes. Esta asimetría, por tanto, puedereducir la competencia política, en perjuicio de la ciudadanía.

Podría idearse un mecanismo para disminuir este riesgo si, porejemplo, la ley exigiera que el asesor legislativo trabaje exclusivamenteen el Congreso y no pudiera visitar el distrito o zona del parlamentariopara el que trabaja. Sin embargo, este tipo de fórmula no sólo es muydifícil de fiscalizar sino que también introduce un mecanismo excesiva-mente rígido que probablemente amenazaría la efectividad del asesor.Además, todavía subsistirían formas sutiles de desviación. Por ejemplo,el parlamentario igualmente podría encargar la gestión del trabajo enterreno al asesor pero encargándole que la haga desde la sede delCongreso.

14 En el caso de los senadores, la información disponible separa los gastos enasesoría legislativa de aquellos que corresponden más propiamente a la labor parlamentaria(oficinas, personal, etc.). Los primeros incluyen tanto a asesoría legislativa personalcomo asesoría externa.

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Respecto a los lobbies, la asesoría personal da pocas garantías ala ciudadanía. Por ejemplo, un parlamentario podría ceder el controlsobre un asesor para congraciarse con determinado grupo de presión olobby. Existe también el caso contrario, en que el parlamentario designaa ciertos asesores con el fin de aparentar la entrega de poder a unasesor cuyo perfil es bien recibido por el grupo de presión, sin entregardicho poder en la realidad15.

3.2. Asesoría neutral

La asesoría legislativa “neutral”, otorgada por cuerpos perma-nentes del Congreso, presenta ventajas y problemas de naturaleza dife-rente. Entre las ventajas destaca que el horizonte de largo plazo deestos empleos permite lograr altos grados de especialización y conoci-miento. Por ejemplo, un asesor neutral especialista en políticas de saludpodría conocer a sus pares en otros países y podría incorporar en susasesorías a la Comisión de Salud las lecciones de la experiencia compa-rada. Otra ventaja es que este ambiente fomenta un ethos profesional,que podría incluir algunos de los estándares de calidad exigidos a suspares de otros congresos o de instituciones académicas.

Sin embargo, la rendición de cuentas de los asesores neutralespresenta problemas. Primero, si estos asesores son realmente neutrales,los parlamentarios tenderán a desconfiar de ellos en términos políticos,y por tanto no les comunicarán sus estrategias. Por ello, en caso deverdadera neutralidad estas asesorías tienden a estar desconectadas delos parlamentarios y a ser menos eficaces.

Segundo, pocos parlamentarios están dispuestos a asumir loscostos que, para su imagen pública, podría significar el mostrarseexigente con asesores que se declaran neutrales. El hecho de que éstospueden presentarse como víctimas de una relación laboral abusiva,accediendo así a la empatía de buena parte de los electores, los dejalibres de las presiones propias de una rendición de cuentas real, esdecir, se pierde accountability.

15 Respecto al Congreso de los Estados Unidos hay evidencia de que algunoscongresistas ceden ante la insistencia de un grupo de presión y designan a un asesorlegislativo a cargo del tema que tenga un perfil que le dé confianza a dicho grupo (Simony Cohen, 2003).

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Tercero, los asesores neutrales pueden operar como un sindica-to, que podría amenazar con dañar comunicacionalmente a aquellosparlamentarios que no cedan a sus demandas. Por eso, los asesoresneutrales tienden a obtener condiciones de trabajo superiores a las querigen en los mercados laborales comparables, a costa de los recursosde la ciudadanía. La captura del presupuesto del Congreso por parte delos asesores neutrales es un riesgo.

Cuarto, puede ser difícil frenar a un líder de la burocracia deasesores neutrales que intente ampliar su imperio burocrático. A fin deobtener el apoyo necesario para aumentar su presupuesto, estos líderespueden ofrecer servicios de valor electoral a los parlamentarios. Así, ellíder puede destinar a asesores supuestamente neutrales a desempeñarasesorías personales a ciertos parlamentarios clave, por la vía de delegarinformalmente al parlamentario beneficiado las decisiones de selección,promoción y despido. Un segundo ejemplo es destinar asesores supues-tamente neutrales a escribir discursos para el parlamentario beneficiado,donde el discurso sigue las pautas dictadas por éste. Un tercer ejemplo esun “Informe Distrital” que produce estadísticas con detalle a nivel dis-trital respecto al número de beneficiarios en el distrito de leyes aprobadasrecientemente con el voto de los parlamentarios de ese distrito16.

De ocurrir esta transformación parcial de la asesoría neutral enasesoría personal, se abre una red de sospechas mutuas entre losparlamentarios respecto a quién está siendo favorecido con más inten-sidad por la burocracia supuestamente neutra. Además, se repite elvirtual desvío de fondos públicos en favor de la campaña de reelecciónde los parlamentarios titulares, en perjuicio de los candidatos desafian-tes y la ciudadanía.

En Chile todas las instancias que hemos señalado como parte dela asesoría neutral declaran, en forma más o menos explícita según elcaso, ser neutrales y técnicas. Así por ejemplo, la Oficina de Informa-ciones de la Cámara de Diputados señala que en sus informes seexpresa la opinión del profesional que lo escribe “elaborada en la formamás objetiva posible”17. Sin embargo, no hay claridad para dilucidar

16 En Chile, la BCN presta estos servicios, llamados “Informe Distrital” y “Bro-chure Digital”, desde 2007. La BCN está considerando ofrecer a los parlamentarios “tex-tos guiados”, que son discursos (que se les regalan) adaptados u “orientados” por laideología o estilo personal del parlamentario en particular.

17 Oficina de Informaciones de la Cámara de Diputados: informe “Recursos yFuentes de Información a Disposición de los Diputados”, p. 28.

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cómo se alcanza ese grado de neutralidad y objetividad en temas donde,por cuestiones de principios o ideología, no hay una solución netamen-te técnica. Ni la BCN ni las oficinas de informaciones de ambas cáma-ras tienen una política clara de aproximación a los temas en debate y enocasiones los informes que elaboran toman partido por una determina-da postura que, a juicio de muchos de los legisladores que participan enel debate, no es la que corresponde.

Esto ocurre en menor grado en instancias similares en el Congre-so de Estados Unidos. La diferencia parece explicarse por la ausencia enChile de una tradición fuerte, de códigos de conducta confiables, y denormas claras y conocidas que limiten la capacidad de comprometeropiniones. Por ello es más probable que en Chile las instancias queprestan asesoría neutral se transformen en instancias dependientes de unsector político. Ello podría evitarse si, con la reforma que se proponeaquí, se establece una competencia sólida para la asesoría neutral, que laobligue a perfeccionarse.

4. PROPUESTA DE REFORMA DEL SISTEMADE ASESORÍA PARLAMENTARIA

La mejor garantía de que los parlamentarios se independizarán delos lobbies y de las asesorías del Poder Ejecutivo es el pluralismo en laasesoría legislativa que reciban, unido a una capacidad interna suficien-te para procesar la información recibida. No es razonable comprarasesoría externa cuando no se cuenta con la capacidad interna paraevaluar y utilizar esa información. Si la asesoría externa es regalada,mejor, pero la gratuidad eleva la importancia de evaluar esa informacióncon expertos de confianza.

El primer punto —pluralismo— lleva a fomentar la competenciaentre diferentes fuentes de asesoría legislativa, y a evitar el monopolioque resultaría si se limitaran los recursos públicos a la asesoría legislati-va “neutral”. Por ello se propone ampliar el programa de comprade asesoría legislativa externa y revisar el modelo actual de asesoríaneutral.

El segundo punto exige crear un nuevo sistema de asesoríalegislativa interna que cuente con la confianza política de los parlamen-tarios asesorados. Esta asesoría es la que ayudará a los parlamentariosa procesar las demás asesorías que reciben.

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4.1. Propuesta para crear una nueva asesoría legislativa interna

La propuesta es adoptar un modelo donde cada asesor legislativointerno dependa de un Comité (partidista)18, en una rama del Congreso.Se propone una jefatura múltiple, en parte integrada por todos losparlamentarios que integran el Comité, y en parte por una Comisión deEvaluación más pequeña, elegida de entre los miembros del Comité.

Esta propuesta busca combinar filtros para, por una parte, con-tratar efectivamente a asesores legislativos y no activistas distritales, ypor la otra, permitir que se contrate a personas que den confianzapolítica y técnica a los parlamentarios. Esta confianza se fundaría enuna comunidad de principios, asociados al partido representado en elComité, que permitirá empoderar a los asesores.

Hoy, los legisladores en las comisiones deben discutir todos losartículos de un proyecto de ley y cada una de las modificacionespresentadas. Nuestra propuesta aspira a una tramitación legislativa máseficiente, donde el tiempo de los legisladores y de las discusiones encomisión se concentre en los puntos más relevantes, dejando la revi-sión de los temas menos importantes a los asesores. La definición dequé es importante y qué se delega se entrega a los propios parlamen-tarios.

El número total de asesores dependerá del presupuesto que sedestine a este ítem. Proponemos que la distribución de los cupos deasesores entre los diversos comités sea proporcional a los escaños. Portanto, dependerá de la representación que cada uno de ellos tenga, yasea en la Cámara de Diputados o en el Senado. Los comités másgrandes tendrán más asesores, pues tienen mayor presencia legislativay más apoyo electoral.

La propuesta considera diversos componentes que se detallan acontinuación19.

Proceso de selección. El proceso de selección se divide en tresetapas. En la primera, el secretario (neutral) de cada cámara convoca aconcurso público para llenar los cargos disponibles en cada comité y

18 Los comités son los organismos que agrupan a un número de diputados osenadores de un mismo partido y que son dirigidos por un jefe de comité que se relacionacon la mesa de cada corporación para hacer más expedita la tramitación de la ley.

19 Algunos de los aspectos que se proponen a continuación fueron planteadosantes por Blanco, Buchheister, Díaz-Tendero y Venegas (2006).

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opera como un primer filtro que verifica únicamente el cumplimiento deciertos requisitos formales (título profesional y cumplimiento de ciertosestándares mínimos). Cada postulante debe señalar previamente el Comi-té donde pretende ejercer como asesor, pues, dada la necesaria comuni-dad de principios que debe existir entre los asesores y los parlamentarios,resultaría irrisorio que fuera indiferente la tendencia política del asesorque postula. Luego el secretario envía a cada Comité el listado de lospostulantes que han superado ese primer proceso de selección.

Comisión de Evaluación. Cada Comité designa una Comisión deEvaluación. Para que en cada Comisión de Evaluación estén presenteslas corrientes internas que suelen existir en los Comités, deberán inte-grarlo tres miembros. Esos tres miembros serán elegidos por el conjun-to de todos los integrantes del Comité (bancada), de entre ellos mis-mos. La Comisión estará integrada por aquellos legisladores quehubieren obtenido el mayor número de votos en una única votación alinterior de su Comité, en la que cada miembro votaría hasta por doscandidatos sin acumular. Esta regla garantiza que al menos puedantener representación al interior de esta comisión hasta dos corrientesinternas (la primera y segunda mayoría), a menos que la mayoría tengamás de dos tercios de todos los miembros del Comité. La tercerapluralidad y otras menores, si las hubiera, pueden también coordinar suvotación.

La Comisión de Evaluación evalúa a los postulantes a los cargosde asesor legislativo y después de realizar una preselección de candida-tos, los presenta al Comité (bancada). Cada una de las postulacionesdebe ser aprobada por separado y por el Comité en pleno, en una solavotación que debe reunir al menos 2/3 de votos favorables de losintegrantes del Comité. Los candidatos que no alcancen esa votaciónquedarán descartados.

El procedimiento recién descrito es enteramente aplicable a laCámara de Diputados pero podría no serlo en el caso del Senado, puesallí existen Comités (bancadas) integrados por menos de tres senado-res. Cuando eso ocurra, la Comisión de Selección sería integrada portodos los legisladores que formen parte del Comité.

Estructura y funcionamiento. Cada Comité designará a un Jefe deAsesores entre los asesores elegidos previamente por el Comité. El Jefe

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de Asesores coordinará el trabajo de los asesores y actuará como jefedirecto de ellos, a su vez actuará como vínculo de los asesores con elComité y con el Jefe de Bancada20. Además, quien ocupe este cargopodrá tener algunos derechos especiales, como la posibilidad de entrara la sala de sesiones.

Los asesores se distribuirán por comisiones temáticas según lodetermine cada Comité. Se establecerá además un catálogo de dere-chos, obligaciones y prohibiciones para los asesores legislativos, deforma tal de garantizar la asesoría y la independencia de los grupos depresión y los lobbies.

Transparencia y rendición de cuentas. Los asesores tendrán laobligación de asistir a comisiones y de elaborar ciertos informes perió-dicos y estandarizados en que se rinda cuenta pública del trabajo decada uno. Se espera que la vigilancia de los rivales y de los medios decomunicación, unida a la vigilancia de los miembros de cada Comitéque no integran la Comisión de Evaluación, y la vigilancia propuesta acontinuación impidan una colusión entre los parlamentarios para repar-tirse los asesores para enviarlos al trabajo distrital.

Evaluación y remoción. Los asesores y el Jefe de Asesores no seincorporarán a una carrera funcionaria y son por ello de confianzaexclusiva de cada uno de los Comités. Para estos efectos la mismaComisión de Evaluación que selecciona a los asesores asumirá la tareade evaluar anualmente a cada uno de ellos, utilizando diversas herra-mientas. Entre otras, podrían considerar los informes periódicos estan-darizados que deben realizar los asesores; encuestas a los parlamenta-rios miembros del Comité, encuestas a otros funcionarios del Congresoque participan en el proceso de formación de la ley; informes del Jefede Asesores y otros medios de evaluación que se determinen. La eva-luación no tendrá efectos automáticos, pero eventualmente dará lugar ala remoción del asesor si así lo estima la Comisión de Evaluación. Entodo caso, siempre servirá como antecedente calificado para futuraspostulaciones. Además, al menos algunos de los antecedentes que seincorporan a la evaluación deberán ser públicos, como los informesestandarizados y el resultado global de las encuestas de opinión.

20 Jefe de Bancada es el legislador que representa a un Comité parlamentario, o alconjunto de ellos, si existieren varios comités de un mismo partido.

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Adicionalmente, se propone que cada asesor pueda ser removidosi concurren algunas causales establecidas en el reglamento que los rija,las que deberán incluir la pérdida de confianza política y el incumpli-miento de las tareas encomendadas con la eficiencia requerida. Ladecisión de remoción podrá ser solicitada por el Jefe de Asesores, porel Jefe de bancada o por cualquier diputado. La Comisión de Evalua-ción resolverá por mayoría.

Los asesores cesarán en el ejercicio de sus funciones de plenoderecho una vez que cese el período legislativo para el cual fueronelegidos, esto es, al final de los cuatro años. Llegada esta fecha, seinicia nuevamente un proceso de selección donde asesores antiguos ynuevos interesados pueden concursar.

Remuneraciones. Para ganar la confianza ciudadana, es necesa-rio que las remuneraciones de los asesores no sean determinadas porlos parlamentarios, pues de lo contrario se sospechará que repartenestos puestos a sus amistades y leales. Se propone que una vez selec-cionado un asesor, su remuneración sea determinada por el Consejo dela Alta Dirección Pública (u otro organismo análogo), que la establece-ría sobre la base de antecedentes objetivos basados en la historia laboraldel postulante. El concepto es que el sueldo no sea más atractivo parael postulante que sus sueldos anteriores, pues el honor de servir a lanación debería bastar para hacer más atractivo el trabajo de asesor. EseConsejo también establecería requisitos de dedicación y encargaría a unente independiente la vigilancia de su cumplimiento, entre los cualesdebería considerarse al Jefe de bancada del mismo partido en la otracámara del Congreso. El asesor mantendría la opción de rechazar lanominación.

Número de asesores en el nuevo programa. Se propone que elnúmero de asesores por Comité se distribuya proporcionalmente segúnel número de diputados y senadores. Se propone financiar un númeropreliminar total de 30 asesores para los 38 senadores y de 60 asesorespara los 120 diputados, incluyendo jefes de asesores. Sin embargo, lanecesidad de evitar fracciones de asesor obliga a tener un margen deflexibilidad. Se propone que se itere en la proporcionalidad hasta que seobtenga el primer conjunto entero de asesores cuya suma exceda lacantidad preliminar. Se propone financiar este número adicional deasesores.

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Esta propuesta se ilustra en el Cuadro Nº 1. En el escenarioactual, el cuadro muestra el número de escaños de cada Comité (ban-cada), el número de asesores que correspondería proporcionalmente acada uno, la aproximación al entero más cercano y la suma resultante.En el caso del Senado, esta suma coincide con el número total prelimi-nar y el proceso se detiene allí. En cambio, en la Cámara la suma esinferior al número total preliminar, por lo que se procede a una segundaiteración. En ella, la nueva suma de enteros produce un exceso de dosasesores. Se propone financiar este exceso respecto del número totalpreliminar y detener el proceso allí.

Los números propuestos en el Cuadro Nº 1 permitirían que cadaComité tenga asesores en todas las comisiones temáticas21 pero, almismo tiempo, no exige ni impone la presencia de asesores de todoslos Comités en todas las comisiones temáticas. De acuerdo al criteriode cada Comité, sus asesores serán distribuidos en las comisionestemáticas, pudiendo concentrarse en algunas o destinar a algunos ase-sores a participar en más de una comisión temática. Así, habrá comi-

21 En la Cámara de Diputados hay 22 comisiones permanentes, además de unsinnúmero de especiales e investigadoras. En el Senado hay 20 comisiones permanentes.

CUADRO Nº 1: PERSONAL PROPUESTO PARA EL NUEVO PROGRAMA DE ASESORÍALEGISLATIVA: EJERCICIO ILUSTRATIVO

SenadoComité DC PPD PR PS INDEP RN UDI Total

Nº de senadores 5 2 3 8 4 7 9 38Asignación proporcional 3,95 1,58 2,37 6,32 3,16 5,53 7,11 30,00

Entero más cercano 4,0 2,0 2,0 6,0 3,0 6,0 7,0 30

Cámara de DiputadosComité DC PPD PR PS INDEP RN UDI Total

Nº de diputados 16 19 7 16 7 22 33 120Asignación proporcional 8,00 9,50 3,50 8,00 3,50 11,00 16,50 60,00Entero más cercano 8,0 9,0 3,0 8,0 3,0 11,0 16,0 582ª iteración: aumento proporcional 8,28 9,83 3,62 8,28 3,62 11,38 17,07Entero más cercano 8,0 10,0 4,0 8,0 4,0 11,0 17,0 62

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siones temáticas sin asesores representantes de algunos comités, asícomo hoy existen comités que no tienen representantes en ciertascomisiones. Notemos también que la “bancada independiente” tambiénrecibe asesores.

Cambios de partido. Si un parlamentario abandona un partido, o sise forma un partido nuevo, cambiaría el número de miembros en cadaComité (bancada) y habría que reasignar a los asesores legislativos. Sinembargo, ello no puede permitirse en cualquier momento, ni en formaintempestiva, sin poner en peligro la especialización y la carrera de losasesores. Para conciliar ambos objetivos, se propone limitar los reba-lanceos exclusivamente a la fecha en que se cumple la mitad del perío-do parlamentario, y limitar los cambios a rebalanceos positivos. Enotras palabras, se podría contratar un nuevo asesor a raíz de un reba-lanceo, pero ningún asesor sería despedido por este motivo.

Ventajas de la propuesta. Como se ha señalado, la propuesta hacedepender el nuevo sistema de asesoría legislativa de los comités. Estesistema presenta diversas ventajas además de otras desventajas que seplantean a continuación.

Comparando con la asesoría personal, este esquema reduce elriesgo de que un parlamentario integrante de la Comisión de Evaluacióndesvíe el trabajo de un asesor hacia labores en su distrito, pues enfren-taría la competencia de los otros dos miembros de la Comisión deEvaluación y, en general, de todos los otros miembros del Comité quetambién quisieran desviar asesores hacia su propio distrito. Un acuerdopara dividirse los asesores entre los tres integrantes de la Comisión deEvaluación y replicar la asesoría personal también es improbable, por-que provocaría el rechazo de los otros parlamentarios que integran elComité pero no la Comisión de Evaluación. Tampoco es factible repar-tirse los asesores entre todos los miembros del Comité, porque elnúmero de asesores es inferior al de parlamentarios miembros. En estasituación, parece probable que los asesores sean destinados a una laborlegislativa real.

Es posible que existan conflictos entre parlamentarios porque unasesor de una Comisión temática promueva un punto de vista exigidopor un subconjunto de miembros del Comité (bancada), en contra delpunto de vista exigido por otros miembros. Creemos que el Comité deEvaluación y el Jefe de Asesores podrán dirimir estos conflictos.

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Si se compara con la “asesoría neutral”, este esquema tiene laventaja de una mayor cercanía entre asesores y parlamentarios, puesconstruye lealtades alrededor de la afinidad partidista. Como ya se hadicho, la asesoría legislativa para ser efectiva siempre debe involucrarcierta comunidad de principios y una visión común de cómo abordarlas temáticas que se discuten. Esto permite que el asesor esté empode-rado y pueda realizar un trabajo efectivo. La asesoría neutral, como seha visto, es incompatible, por definición, con una comunidad de princi-pios de todos los legisladores del Congreso Nacional. Por eso, sólopuede aspirar a prestar apoyo entregando información sobre las diver-sas posturas en juego. El sistema que se propone permite que la infor-mación entregada, entre otros por la asesoría neutral, sea contrastadacon los principios e idearios de cada Comité y así presentada al legisla-dor. Esto aumenta la probabilidad de que los legisladores otorguenconsideración real al trabajo de los asesores y se establezcan vínculosde confianza que los hagan más efectivos en el tiempo.

Adicionalmente, la propuesta evita la creación de una burocraciaque no rinda cuentas a nadie, disminuyendo así el peligro de que segeneren imperios burocráticos forjados a través del intercambio defavores con los parlamentarios.

Otra ventaja de la asesoría estructurada sobre la base de loscomités es que en la práctica estos asesores serían parte del equipo delpartido político respectivo, potenciando así el rol legislativo de cada unade las colectividades. La asesoría legislativa personal elevaría los recur-sos disponibles para el parlamentario que intente diferenciarse ante laopinión pública por medio de una estrategia de “díscolo”, mientras que laasesoría por Comité retira dichos recursos y prioriza un crédito colectivoal partido, que contribuiría a prestigiarlo ante la opinión pública.

Como el Comité es mucho más duradero que los cargos par-lamentarios individuales, la permanencia de los asesores de Comitépodría ser sustancial, creando espacio para una carrera profesionalextensa. No es ésta una carrera funcionaria al estilo de las que conoce-mos en la administración pública, donde hay escasos incentivos a hacerlas cosas bien. Como se ha planteado, todos los asesores cesan depleno derecho al renovarse cada una de las cámaras, lo que los obliganuevamente a concursar. Aun en este escenario es probable que seforme una carrera profesional para los asesores. Ello a su vez permitela especialización y profesionalización. Esto no es mera teoría, porque

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ha sido documentado empíricamente en el Congreso de EE.UU. respec-to de los asesores que cada uno de los partidos designa en las comisio-nes temáticas que han adoptado ese sistema (Salisbury y Shepsle,1981, p. 389, citado por Simon y Cohen, 1983).

Otro resultado de esta propuesta sería un fortalecimiento dehecho de cada partido, al dotarlo de presupuesto para remunerar perso-nal calificado en el Congreso. Al estar estos asesores enfocados aproblemas de políticas públicas en profundidad, los partidos podrándesarrollar con más detalle sus propuestas a la ciudadanía.

Prevenciones y medidas propuestas. La contracara de las ventajasya descritas es el peligro de mal uso de la influencia. En efecto, losasesores que logren experiencia y conocimientos sustanciales adquiri-rán influencia sobre el voto de sus parlamentarios, sobre el contenidodel texto legislativo y sobre la agenda sectorial.

Una consecuencia de esta influencia es convertirlos en un blancoapetecido para los grupos de interés y los lobbies. Los asesores valora-rán —y con razón— el acceso a información que pueden ofrecer loslobbies, así que esta relación tiene aspectos positivos. Sin embargo,también podrían valorar otras ofertas de los lobbies que son beneficiosprivados para el asesor legislativo, incluyendo empleos futuros o rega-los. Incluso cabría imaginar casos donde un asesor legislativo amenacecon dañar a un lobby a menos que éste le preste un beneficio decarácter privado.

Para evitarlo, el modelo de asesoría que se propone debe sercomplementado con transparencia y medidas específicas de control deconflictos de interés para asesores legislativos, que incluya un régimende incompatibilidades antes, durante, y después de ejercer la función.En especial, debe crearse un régimen de incompatibilidades para losasesores que no tengan dedicación completa, y que por tanto quedanen condiciones de realizar asesorías a lobbies en la parte de su jornadano comprometida con el Congreso. Se recomienda exigir que los ase-sores sin dedicación exclusiva sólo puedan desempeñarse en institutosde partidos políticos y en docencia durante sus horas no comprometi-das, con una excepción. Esta excepción se aplicaría a personas deamplia experiencia y reputación intachable, previamente calificadas porla misma Comisión que fija las remuneraciones. El número de excep-ciones sería bajo.

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Un segundo problema con el asesor legislativo exitoso es quepodría usar su influencia para desarrollar una agenda propia fuera delcontrol de su Comité, sea de carácter ideológico (i. e., la agenda medio-ambiental, la agenda anti-Estado), o en favor de un segmento demográ-fico (i. e., la agenda de los pueblos originarios, la feminista). Algunosadvierten que esta influencia podría debilitar el proceso deliberativogeneral (Malbin 1980, pp. 247-248, citado por Simon y Cohen, 2003).

Para evitar la aparición de este segundo problema, la institucio-nalidad que se propone permite el control de los asesores por parte delComité (el partido). En la estructura que se ha propuesto hay mecanis-mos de remoción permanentes que pueden ser activados por cualquierlegislador. Es probable que si un asesor empieza a desarrollar unaagenda propia a espaldas de los parlamentarios que integran su Comité,y es detectado, se activen estos mecanismos. También disminuyen lasprobabilidades de que ello ocurra si se crean suficientes cupos deasesores en cada Comité, para que ningún asesor individual puedaconstruir un monopolio de la experticia en un tema dado. Desde luego,eso no es suficiente cuando el Comité entero está dispuesto a ceder elcontrol sobre ciertos asesores para congraciarse con determinado gru-po de presión o lobby. Sin embargo, esta forma de corrupción esmenos probable en el caso de un Comité, comparado con el casodonde un parlamentario designa asesores personales en forma autóno-ma, porque existe vigilancia de los demás miembros del Comité y de ladirectiva del partido político.

Otra posible desventaja de los comités partidistas es que la multi-plicidad de jefaturas podría debilitar la rendición de cuentas. En efecto,si cada miembro del Comité intenta traspasar las tareas de control a losdemás colegas, y en definitiva nadie las asume, los asesores quedaríanlibres de exigencias y de rendir cuentas. A este respecto se sugierendos soluciones que son complementarias:

a) Asignar la responsabilidad por la rendición de cuentas y evalua-ción de los asesores a la Comisión de Evaluación, sea por ley opor reglamento de cada cámara, y

b) Autorizar explícitamente a cada uno de los comités a delegarparte de esta tarea a funcionarios del partido político al cual estáafiliado, previo acuerdo formal de la mesa directiva del partidorespectivo. Esta segunda solución también contribuye a fortale-cer el vínculo con los partidos.

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En otra dirección, los parlamentarios que integran la Comisiónde Evaluación pueden usar su influencia sobre los asesores legislativospara destacar y mejorar su imagen, y esto podría ocurrir a costa de laoscuridad de los demás legisladores que integran el Comité, pero queno integran dicha Comisión. Más en general, es previsible que dichosmiembros sientan que su acceso a asesorías de calidad está limitadopor las prioridades decididas por la Comisión de Evaluación, que pue-den diferir de las suyas. Esta discrepancia aumenta cuando dicho parla-mentario siente ser un rival potencial, al interior del partido, de quienescontrolan la Comisión de Evaluación22.

Con la fórmula descrita para elegir a la Comisión de Evaluaciónse espera evitar la ocurrencia de esa potencial situación. Esta fórmulapermite que a ella lleguen no sólo la corriente mayoritaria dentro elComité sino también la segunda pluralidad dentro del mismo Comité.También convendría crear un mecanismo simple para poder nominar auna nueva Comisión en caso de solicitarlo un número determinado delegisladores que integran el Comité. De este modo, se permitirá adecuarla integración de cada Comisión de Evaluación a los cambios en lasmayorías al interior de cada Comité. Si bien es probable que la nuevaComisión nombrada no ponga término al contrato de los asesores enejercicio, al menos podrá dar nuevas pautas o imponer otros mecanis-mos de rendición de cuentas.

4.2. Propuesta de expansión de la asesoría legislativa externa

Para que los parlamentarios se independicen en mayor medida delos lobbies y de las asesorías del Poder Ejecutivo, se propone ampliar yperfeccionar el programa de compra de asesoría legislativa externa, demanera de fomentar la competencia.

Es natural excluir a los lobbies del conjunto de entidades exter-nas que pueden postular a este financiamiento. La asesoría de un grupode presión o lobby no merece financiamiento especial del Congreso,aunque se trate del lobby de grupos con pocos recursos económicos,porque dichos grupos promueven intereses privados o de grupo, no elinterés general.

22 Esta rivalidad ayuda a explicar por qué el sistema de financiamiento parainstitutos de partido, creado en el Congreso chileno a fines de los años 90, no se expandióy es considerado poco exitoso.

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En general, el financiamiento público debería estar reservadosólo a entidades que provean un filtro suficiente de los intereses parti-culares en favor del interés general. Las asesorías legislativas de institu-tos asociados a partidos y las de think tanks podrían no tener suficienteindependencia si ellos reciben aportes significativos de lobbies y delPoder Ejecutivo.

Se propone diseñar una acreditación que certifique un nivel sufi-ciente de independencia de intereses particulares, y condicionar el ac-ceso a los recursos públicos para la obtención de esa acreditación. Enparticular, se recomienda crear estándares para la independencia delpersonal que hace la asesoría legislativa en dichos institutos y thinktanks, respecto de lobbies y del Poder Ejecutivo. El diseño de estosestándares es una tarea que debiera ser encargada en una licitacióninternacional por la Secretaría de las cámaras, actuando en conjunto, apersonas independientes de quienes estarán sujetos a dichos estándaresen el futuro.

Es natural suponer que el Poder Ejecutivo tendrá interés enminimizar los fondos de asesoría externa, pues ellos fortalecen a rivalespotenciales, empezando por los legisladores de oposición. Esa aspira-ción puede ser materializada fácilmente en Chile, porque la Constituciónentrega al Poder Ejecutivo casi todas las facultades para determinar elpresupuesto anual. Por este motivo, se propone fijar por ley el presu-puesto de asesorías externas, en una suma externa que guarde relacióncon la complejidad del Estado y de la legislación. En concreto, propo-nemos que este presupuesto sea una fracción fija, por ejemplo 5%, delgasto en remuneraciones al personal incorporado al Sistema de la AltaDirección Pública, en el mismo año fiscal.

También se propone compensar el acceso asimétrico, y portanto privilegiado, a la asesoría del Poder Ejecutivo que tienen losparlamentarios oficialistas en desmedro de los parlamentarios de oposi-ción. Para lograr este fin, se propone separar el presupuesto de aseso-rías externas en dos: un fondo controlado por parlamentarios de oposi-ción e independientes y otro menor controlado por los parlamentariosoficialistas. El tamaño relativo del fondo oficialista debería fijarse en laley en una suma igual a una tercera parte del fondo para asesorías aparlamentarios de oposición e independientes. Como estos recursosserían destinados exclusivamente a financiar asesorías otorgadas porinstitutos y think tanks previamente acreditados, no sería posible para

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un parlamentario díscolo acceder a estos recursos por la vía de renun-ciar a su partido y declararse independiente. Con el fin de evitar consi-deraciones de corto plazo, se propone que la división de los recursosen los dos fondos propuestos entre en vigor en el año fiscal 2013.

4.3. Reestructuración de la asesoría neutral

Ya se han planteado algunas deficiencias del sistema de asesoríaneutral vigente hoy en nuestro país. Con todo, como se dijo, estaforma de asesoría está llamada a cumplir un rol importante de apoyo altrabajo legislativo, que amplía los antecedentes disponibles al momentode legislar, especialmente si desarrolla vínculos con oficinas análogasde otros países y facilita la adaptación de legislaciones extranjerasexitosas a la situación nacional. Si así operara el sistema de asesoríaneutral, especialmente el que presta hoy la BCN, el trabajo de estaentidad se complementaría con el de los futuros asesores legislativoscontratados según la fórmula que se ha propuesto. Estos últimos seríanlos receptores naturales de la información neutra y agregarían el prismaque le asigne cada ideario o Comité (partido).

Por esta razón, se recomienda que toda la asesoría neutral queexiste hoy en el Congreso quede sujeta a nuevos códigos de conductaque limiten su capacidad de comprometer opiniones. Adicionalmente, yen lo que respecta a la BCN, se recomienda modificar el órgano directi-vo de esta institución. En la actualidad las directrices las da una comi-sión compuesta por tres personas: los Presidentes del Senado y de laCámara de Diputados y la Directora de la BCN. Una institucionalidadque integre a otros dos miembros nominados por el Congreso, ojalá nolegisladores, puede promover una rendición de cuentas más constantey, al mismo tiempo, evitar que el periódico cambio en las presidenciasde las cámaras impida generar visiones de largo plazo.

Por otra parte, y como se vio, la asesoría legislativa neutral másimportante, que es aquella referida a las oficinas de presupuesto, estáhoy disminuida en ambas cámaras. Ello ha permitido que continúe unafiscalización escasa de la ejecución del gasto público por parte delCongreso Nacional. Recordando que en Chile la elaboración del presu-puesto es una responsabilidad casi exclusiva del Poder Ejecutivo, noresulta recomendable que el Congreso aplique una fiscalización débilcomo la actual. Por esta razón conviene fortalecer las capacidades

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técnicas del Congreso en esta materia23. Para lograrlo, proponemos queuna parte del personal que actualmente ejerce funciones de asesoríalegislativa neutral en la BCN sea redestinado a prestar funciones a laComisión Especial Mixta de Presupuestos (CEMP). Alternativamente,se propone que manteniendo la calidad de asesores neutrales de laBCN, una parte importante de ese personal sea destinada a la fiscaliza-ción del presupuesto ejecutado.

5. ESTIMACIÓN DE COSTO FISCAL DE LA PROPUESTA

En el programa de asesoría legislativa interna que hemos pro-puesto se contempla contratar 30 asesores para el Senado y 60 para laCámara de Diputados El costo fiscal asociado incluye remuneraciones,arriendo de espacio físico, gastos de oficina, viáticos y remuneraciónde personal de apoyo. En atención a la calificación esperada y a ungrado de dedicación variable, estimamos un costo fiscal bruto portodos estos conceptos de $ 4 millones al mes por asesor, en promedio.Por ello, el costo fiscal de este nuevo programa se estima en ((30+60)x$ 4 mill. x 12 meses =) $ 4.320 millones al año.

En la expansión del programa de asesoría externa se propone queel nuevo presupuesto global sea un 5% del gasto en remuneraciones alpersonal incorporado al Sistema de la Alta Dirección Pública, en elmismo año fiscal. Debido a que en 2008 el SADP tenía 846 personasincorporadas, se trata de una suma equivalente a las remuneracionesbrutas de unas 42 personas, cuyo promedio se estima en $ 2,3 millonesal mes. Sin embargo, todavía debe restarse el actual presupuesto delprograma de asesoría externa de la Cámara, que fue $ 329 millones en2008. El resultado es que el costo fiscal de la expansión propuestaalcanza a $ 840 millones al año. Si bien esta suma crecerá cuandoaumente el número de altos directivos adscritos al SADP, en esa oportu-nidad se podrá revisar el porcentaje de 5% propuesto para la etapa inicial.

En suma, el costo presupuestario inicial de esta propuesta suma$ 5.160 millones al año, es decir unos 8,9 millones de dólares al año.Creemos que éste es uno de los proyectos de inversión de mayor rentabi-lidad social que el sector público chileno tiene disponible en la actualidad.

23 Cabe señalar que en los cincuenta estados de EE.UU. se utilizan staffers para elanálisis del presupuesto de cada uno de esos estados. El trabajo de los asesores es de vitalimportancia (Hoffman, 2006).

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ANEXO

La experiencia del Congreso de los EE.UU.con la asesoría legislativa

En los EE.UU. el personal de apoyo en el Congreso federalsupera en número a los parlamentarios en 45 veces (Ornstein, Mann, yMalbin, 1998, citado de Simon y Cohen, 2003). Hay cuatro tipos depersonal (staffer), y sólo una parte de ellos son asesores legislativospropiamente tales (Romzek y Utter, 1996).

• Oficina personal del parlamentario: su labor combina la asesoríalegislativa en los temas que interesan al parlamentario y el trabajode mantener contacto directo con los residentes de su distrito afin de lograr la reelección del parlamentario.

• Comisiones temáticas (Defensa, Agricultura, Protección Social,etc.): las comisiones son los lugares donde se estudia a fondocada una de las propuestas de ley. En ellas se mezclan staffersde diversas procedencias. Algunos son expertos en la materiaque trabajan para la comisión en forma permanente. Otros sonasesores personales del presidente de la comisión, del líder de laminoría o de los demás integrantes (staff asociado a la comi-sión). En general, todos son profesionales con amplio conoci-miento en la materia que corresponde a cada comisión. Cada unade éstas tiene un número variable de staffers trabajando para ellasegún las reglas internas y la importancia de la materia a la quese dedican. La labor primaria varía según la tradición de cadacomisión temática. No hay carrera funcionaria para ninguno deestos funcionarios (Deering y Smith, 1997).

• Oficinas administrativas y comisiones conjuntas: este personalpresta servicios en forma neutral y no partidista a todos losparlamentarios. Incluye el Congressional Research Service, elCongressional Budget Office y la Comisión Conjunta de Presu-puestos.

• Oficinas de jefe de partido en el Congreso (sólo hay cuatro: dosdel Partido Demócrata y dos del Partido Republicano, uno porcámara): la tarea principal es la coordinación de los votos de larespectiva coalición, administración del proceso legislativo (ur-gencias, otros) y negociaciones con el Poder Ejecutivo y la otracámara.

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El número de empleados en las oficinas personales de la Cámarade Representantes varía entre 12 y 18, con una media de 15. En elSenado, el número de empleados en las oficinas personales varía entre30 y 50, con un promedio de 34. En las comisiones temáticas, elpersonal varía entre 20 y sobre cien, en ambas cámaras (CongressionalManagement Foundation 1995, p. 19, citado por Romzek y Utter,1996).

Este personal no está cubierto por las normas del servicio civil.En particular, no hay inamovilidad y sus puestos no están jerarquizados(Romzek y Utter, 1996). La ley indica que las decisiones de selecciónde personal y de remoción “deben estar basadas en la compatibilidadpolítica” con el parlamentario a cargo (Dale et al., 1995). La ley(Congressional Accountability Act of 1995) exime al personal que esprofesional de las normas sobre tiempo extra y horarios.

Estos puestos presentan los siguientes atributos especiales:a) La carrera es corta. Un individuo talentoso puede pasar a ser

un “veterano” en apenas cinco años. Esto facilita el reclutamiento,porque se puede tener impacto en áreas específicas en menos tiempo.Por otro lado, al ser corta la carrera las oportunidades de promociónterminan pronto, lo cual motiva las renuncias.

b) Una tasa de rotación extraordinariamente alta. La antigüedadmedia de los analistas legislativos es de tres años en la Cámara y cincoaños en el Senado. En 1994, el 69 por ciento del personal de lasoficinas personales de la Cámara que residía en Washington D.C. tenía2 años o menos de antigüedad en su oficina. En cambio, asesoressenior, como los asistentes administrativos, tenían una antigüedad me-dia de 4 y 5 años para el Senado y la Cámara, respectivamente (Schul-tz, 1993 y 1994, citados por Romzek y Utter, 1996).

c) Los ocupantes son jóvenes. La edad promedio de los asesoreslegislativos es de 32 años (Schultz, 1993 y 1994, citados por Romzek yUtter, 1996).

d) Las horas trabajadas son más largas e impredecibles que enotros empleos. Se trabaja en espacios hacinados y sin privacidad. Elempleado no tiene control sobre sus actividades de trabajo, pues está adisposición del parlamentario. No hay capacitación formal. Estas caren-cias se suplen reclutando personas ya educadas. El 64 por ciento llegacon pregrado universitario completo y otro 22% llega con grados demáster o doctor. La remuneración es inferior a la de empleados de similar

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calificación del sector privado y del Poder Ejecutivo (CongressionalManagement Foundation, 1995, 1, citado por Romzek y Utter, 1996)

La ocasión más frecuente de egreso de esta carrera consiste enser contratado para otro cargo, al que se ha accedido utilizando comocredencial la experiencia en el Congreso (Salisbury y Shepsle, 1981).La mayoría de las salidas son planeadas, no sorpresivas. En el caso deegreso planeado, éste permite acceder a remuneraciones y condicionesde trabajo muy superiores. Ello explica las condiciones del punto d). Lasegunda ocasión más frecuente de egreso es la no reelección del parla-mentario, ya sea porque perdió la elección o porque decidió no repostu-lar. En este caso el egreso se acelera respecto del plan original.

Aquellos interesados en las políticas públicas con frecuencia seemplean en empresas dedicadas a hacer lobby, y en servicios públicosdependientes del Poder Ejecutivo federal o estadual. En ambos casos, elnuevo empleador valora la red de contactos formada en el Congresofederal. Aquellos interesados en los partidos mismos se dedican a ase-sorar campañas, para más adelante ser candidatos ellos mismos.

El ingreso a los puestos de la oficina personal está abierto entodos los niveles. Es común que ingresen personas provenientes delobbies, grupos de interés, servicios públicos (Estado federal) y perso-nal de campaña. Los puestos son llenados antes de que la vacancia seaampliamente conocida. Ello se justifica como un medio para “evitar quealgún lobbyst influyente o un donante de campaña nos imponga lacontratación de un familiar”. Para llenar los puestos más bajos, esfrecuente contratar desde otras oficinas del Congreso. Se da prioridada candidatos empleados previamente por parlamentarios del mismo par-tido, o de la misma facción dentro de un partido, o de la mismadelegación estadual.

La situación es diferente para aquellos individuos que entraron omantuvieron su carrera como asesores legislativos a edades mayores.Estos individuos suelen tener familia directa, no consideran necesariotrabajar muchas horas, están radicados en la ciudad en forma permanen-te y están más interesados en hacer contribuciones significativas. Tam-bién suelen manejar las unidades administrativas y tienen carreras largas.

Existe un debate en EE.UU. respecto a la tasa de rotación de lamayoría del personal del Congreso. Podría ser excesiva, y se notaría enla pérdida de experiencia que sufre el Congreso con cada egreso. Otrosenfatizan que la experiencia no se pierde, sino que se transfiere a los

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nuevos empleadores. No se puede criticar que el Congreso subsidieentrenamiento para los futuros lobbysts, puesto que paga sueldos bajosy exige un trabajo duro. Por el contrario, los lobbysts subsidian alCongreso ofreciendo salarios altos que justifican la entrada a esta ca-rrera. Salisbury y Shepsle (1981) sostienen que la alta rotación alimentaa la elite política más amplia, que incluye a los servicios públicos,lobbies, grupos de interés, medios de comunicación y universidades1.

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Legislature’s Ills”. En The Western Political Quarterly Vol. 20, Nº 2, Parte 1(junio, 1967), pp. 381-389.

1 Otra ventaja de la alta rotación es que reduce la influencia de los asesoreslegislativos. Un entrevistado propuso poner límites máximos a la permanencia de losasesores (no de los parlamentarios).

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Estudios Públicos, 114 (otoño 2009).

ESTUDIO

¿QUÉ HACER CON LA EDUCACIÓN PÚBLICA?*

Harald Beyer

HARALD BEYER. Ingeniero Comercial, Universidad de Chile. Ph. D. en Econo-mía, Universidad de California, Los Angeles. Investigador y coordinador académico delCentro de Estudios Públicos.

* Este estudio corresponde a una versión revisada y extendida del texto queapareció en la serie Puntos de Referencia 302 de diciembre de 2008, del Centro deEstudios Públicos.

Hay mucha discusión en Chile respecto a la educación estatal.Entre otros aspectos, se pide cambiar su dependencia de losmunicipios a otras organizaciones. Se plantean institucionali-dades alternativas, aunque quizás convocan más adeptos lascorporaciones de derecho público de carácter descentralizadocon un directorio o consejo superior y un director ejecutivonombrado por alta dirección pública. Se aspira a que esta orga-nización tenga las suficientes capacidades para gestionar lasescuelas y liceos públicos. Hay, ciertamente, diferencias res-pecto a cómo debe estar compuesto ese directorio y sobre eltamaño que deben tener esas corporaciones.Parece una opción sensata —se señala en estas páginas—pero no ataca el problema de fondo de la educación estatal: lafalta de capacidades de los establecimientos para tener unaeducación efectiva. Porque ese problema de fondo no se rela-ciona con el hecho específico de que la educación esté enmanos de los municipios. Esta característica se comparte, porejemplo, con Finlandia, país que es ampliamente citado en

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nuestro medio como un modelo de educación pública. En Chi-le ocurre que tenemos una educación desconcentrada perono descentralizada. Para que esto último suceda los estableci-mientos tienen que estar dotados de los equipos directivos,cuerpos docentes, de los recursos pedagógicos, de los estí-mulos y apoyos adecuados para lograr una educación efec-tiva.El Estado central no ha podido o no ha querido avanzar en esadirección. Mientras ello no suceda la educación estatal difícil-mente podrá satisfacer los estándares que se le exigen. Por ello,las reformas organizacionales aisladas rendirían pocos frutos.El error de diagnóstico se percibe con claridad en el debatenacional. Así, por ejemplo, se plantea que muchas comunasson muy pequeñas como para tener resultados satisfactorios.Sin embargo, la evidencia disponible para nuestro país sugiereque estos municipios no sólo no tienen peores desempeñosque los grandes sino que incluso son superiores. Este artículoanaliza algunos mitos como éste, discute en ese contexto elproyecto de ley de fortalecimiento de la educación pública yplantea los verdaderos desafíos para esta educación. Asimis-mo, analiza algunos obstáculos adicionales que enfrenta laeducación pública y sugiere algunos cambios en la institucio-nalidad que podrían preparar a esta educación para una des-centralización efectiva.

Palabras clave: Educación pública, financiamiento de la educación,descentralización.

1. INTRODUCCIÓN

a educación municipal parece haberse vuelto un problema.No es evidente en el debate si lo es tanto por ser municipal o por serdesconcentrada. Nótese que se usa esta última palabra para referirse ala situación de la educación pública con intención, pues mucho se diceque nuestra educación pública es descentralizada, pero la verdad es quelos establecimientos públicos no tienen las capacidades y la autonomíapara calificar en esta dimensión. Así, a lo más son desconcentrados, enel sentido de que no dependen del gobierno central. La verdad es queéste no ha querido o no ha podido dotar a los municipios de lascapacidades que requieren los planteles educativos para ser gestionados

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con efectividad. Se argumenta a menudo que la falla está en los munici-pios, los que no tienen las capacidades técnico-pedagógicas para hacer-se responsables de la gestión educativa. Se insiste, entonces, que hayque sacarle a los municipios las escuelas y liceos públicos para hacer-los depender de otras instituciones con esas capacidades, las que porsupuesto deben crearse. Al respecto la imaginación es generosa ydiversa.

Sin embargo, resulta interesante preguntarse qué sucede con losestablecimientos educativos propiamente tales que se trasladan de unadependencia del Estado a otras como si fueran muebles en una mudanzamás. Éste es precisamente el problema de la educación pública chilena:nadie está pensando en dotar a los establecimientos de las capacidadessuficientes para desarrollar una buena gestión educativa. Si se habla tan amenudo de escuelas efectivas como claves para una educación de cali-dad, ¿por qué nos resulta tan difícil pensar en cómo hacer a los estableci-mientos públicos instituciones efectivas? La verdad es que pensar eninstituciones centrales o locales como gestoras de la educación es unerror. Ellas deben ser un soporte de las escuelas y liceos públicos, pero lagestión propiamente tal tiene que estar en manos de sus equipos directi-vos. Este debate y las confusiones que habitualmente genera son lospropósitos de la reflexión de este artículo. Para hacerla más ilustrativa,ella descansa en el proyecto de fortalecimiento de la educación públicaque se está debatiendo en el Congreso Nacional.

2. UNA MIRADA INICIAL Y GENERAL

Es tentador, mirando el panorama educativo nacional, concluirque la educación nacional es un desastre. La lectura de diversos indica-dores, sin una mirada más analítica, podría dejar esa sensación. Perohay que recordar que recién la educación chilena ha alcanzado unacobertura que, sin ser espectacular, es razonable para nuestro nivel dedesarrollo. Esta historia de exclusión influye en los actuales resultadosde una manera que no se puede negar. En todos los países existe algúngrado de correlación positiva entre el nivel socioeconómico y culturalde los hogares de los que provienen los estudiantes y los desempeñosde éstos en pruebas estandarizadas. Esta regularidad es particularmentenotoria cuando la variable que se relaciona con los logros estudiantileses la escolaridad de los padres. Ésta es en nuestro país relativamente

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baja. Así, por ejemplo, la última encuesta CASEN mostraba que paralos hombres de 35 años y más la escolaridad promedio alcanzaba a 9,3años y para las mujeres del mismo rango de edad esa variable prome-diaba 8,8 años. Es más, el 61 por ciento de las personas de 35 años ymás no había completado la educación media e incluso el 35 por cientotenía menos de ocho años de escolaridad. Estos números no se puedendejar de lado a la hora de explicar los desempeños que se observan ennuestro sistema escolar. Ellos son resultado de una tasa de inversión eneducación escolar históricamente baja. Así, por ejemplo, hace cincodécadas la cobertura en educación secundaria apenas alcanzaba al 15por ciento, medida por la razón entre matrícula de secundaria y pobla-ción entre 12 y 17 años. Ese Estado docente de calidad al que habitual-mente se alude en el debate público era un espejismo porque educaba asólo unos pocos1. Es fácil apelar a una educación de excelencia cuandoel 85 por ciento de los jóvenes de esa época no asistía a la educaciónsecundaria. Varios de los problemas educacionales que observamos enla actualidad no pueden entenderse sin acudir a ese pasado de exclu-sión.

Estos números sirven para ilustrar que se han cometido erroresen el pasado que aún afectan nuestros desempeños en el presente. Sinembargo, esos errores no son suficientes para justificar los desempe-ños actuales y menos razonable aún es avalar la idea de que los resulta-dos educativos están completamente determinados por estas realidades.La verdad es que el país vive en materia educativa en una ciertamedianía, por no usar la palabra mediocridad, generalizada. Así, porejemplo, los hijos de padres universitarios que, en promedio, son los demejores desempeños en pruebas nacionales e internacionales en nuestropaís, tienen logros en matemáticas que son inferiores a los que obtienenniños y jóvenes malayos o coreanos cuyos padres apenas tienen estu-dios primarios. Para un país, como el nuestro, que está completamentevolcado al comercio internacional y que requiere de mucho capitalhumano para lidiar con, entre otras desventajas, su lejanía de los princi-pales mercados mundiales, los desafíos en materia educacional sonenormes. Se debe considerar, además, que el desarrollo tecnológico

1 La verdad es que tampoco es evidente que haya sido de calidad para los que estabanmatriculados en los establecimientos de la época. Un estudio internacional en que participóChile en 1970 mostraba un desempeño muy mediocre, especialmente en ciencias.

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que se observa sería sesgado en favor del trabajo calificado2. Elloindudablemente afecta las oportunidades de aquellos que, a través de sueducación, no obtienen una alta calificación. Alimenta, además, unapresión por ingresar al sistema de educación superior, pero al no existiruna buena educación escolar, las oportunidades de acceso al nivelterciario y de permanencia en él se tornan muy desiguales y, al parecer,las tasas de deserción en este nivel serían relativamente elevadas3.

La construcción de un sistema de calidad no es fácil. Suponeactuar simultáneamente sobre diversos frentes de manera coordinada.Por supuesto, los gobiernos son breves y tienen prioridades específi-cas, lo que, si bien es entendible, no debe ser un obstáculo para tenerun marco de largo plazo que permita que las distintas reformas que seemprendan sean consistentes con dicho marco. Como el país parecieratener dificultades serias para lograr acuerdos en educación, sería razo-nable que éstos no sean muy específicos, de modo que los gobiernospuedan elegir las políticas que más les acomoden. Por cierto, ello nolos exime del necesario proceso de deliberación que el diseño de laspolíticas públicas exige. La Figura Nº 1 muestra conceptualmentecómo se puede pensar un sistema escolar efectivo.

Al centro de un sistema escolar efectivo está la escuela. Es enella, más propiamente en la sala de clases, donde se producen losaprendizajes. El entorno inmediato debe empujar al logro de una educa-ción de calidad. Así, por ejemplo, si los establecimientos sienten quedeben satisfacer estándares mínimos de aprendizaje y que éstos se lesva a exigir, es más probable que los desempeños sean mejores. Si hayun ambiente propicio para el aprendizaje, si los establecimientos debenrendir cuentas por su gestión y desempeños de manera periódica, si losdirectores y equipos pedagógicos tienen la suficiente autonomía y po-der para no rehuir sus responsabilidades en el proceso educativo, si seles ponen varas altas a los estudiantes y se cree que ellos puedenalcanzarlas trabajando con ellos en esa dirección, si se replican buenasprácticas y cuando ello no ocurre se apoya a los establecimientos paraque las cumplan, en fin si hay consecuencias para directivos y docen-

2 En Beyer, Harald y Claudio Sapelli: “Hacia una Política Social Eficiente yEfectiva”, 2009, por aparecer, se aborda este tema.

3 No hay buenos datos al respecto. En ocasiones, además, se trata de cambios decarrera. Pero el hecho es que existe una gran proporción de personas en la fuerza detrabajo con estudios superiores incompletos.

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FIGURA Nº 1: LOS ELEMENTOS DE UN SISTEMA EDUCATIVO EFECTIVO

Fuente: Elaborada sobre la base de Informe McKinsey (2007) y Barber, Michael (2009).

tes cuando los resultados son deficientes, entonces la posibilidad detener escuelas efectivas crece. Idealmente, las políticas educativas de-ben estar más o menos alineadas en torno a estos objetivos. Si ellas noapuntan en esa dirección, es más difícil lograr un sistema educativo decalidad. Por cierto, todo ello es difícil de materializar si el sistemaeducativo no tiene instaladas las capacidades suficientes para desempe-ñarse en un nivel alto de exigencias.

Por eso es importante asegurarnos de que el financiamiento seael apropiado, que el sistema educativo sea capaz de atraer buenosdocentes, que tenga suficientes directores preparados y que ellos pue-dan efectivamente ejercer liderazgo al interior de sus establecimientos.La infraestructura, ampliamente definida, es obvio que debe ser razona-ble para poder llevar adelante el proceso educativo de manera satisfac-toria y, por último, la estructura organizacional del sistema debe serapropiada para el desarrollo educativo. Así, por ejemplo, debe haberuna separación clara entre control de los desempeños educativos y lagestión de los establecimientos. Además, deben tener un soporte insti-tucional apropiado de modo que se potencie el entorno que hace efecti-va a una escuela. Por último, hay que aprovechar algunos factorespropiamente externos al sistema educativo para potenciarlo. Entre éstos

Capacidades

-Financiamiento: monto y diseño

-Buenos profesores -Formación inicial -Atracción -Retención -Formación continua

-Infraestructura -Digital -Material educativo -Física

-Liderazgo directivo

-Gestión y organización

Premios, apoyos,consecuencias

Accountability

Estándares clarosexigibles

Autonomía, empoderamiento,responsabilidad

Buenas prácticas

Expectativas altas

Fuerzas externas

-Elección

-Información

-Desregulación oferta

-Transparencia

-Cierre de colegios que fallan

-Orientación} Escuelasefectivas

Disciplina {w

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destaca la posibilidad de elegir establecimientos educativos4, informa-ción precisa a los padres y apoderados respecto de los desempeños delos establecimientos a los que envíen a sus hijos (que potencia laposibilidad anterior, pero también la rendición de cuentas en caso deque los padres no quieran cambiar a sus hijos de escuela, liceo ocolegio), cierre de establecimientos que no satisfa*gan los estándaresmínimos que el Estado ha fijado para ellos y la inspección u orientacióna través de una agencia especializada que visite los establecimientos yproponga recomendaciones para un mejor desempeño. Una agencia deestas características, como existe en Inglaterra, Holanda o Nueva Ze-landa, permitirá complementar los esfuerzos externos anteriores en posde una educación de calidad.

En todas estas áreas se necesitan reformas. En algunos casoscon más intensidad que en otros. Por ejemplo, en materia de desarrollode fuerzas externas, en Chile no hay mayores limitaciones a la posibili-dad de elegir establecimientos y se está legislando la creación de unaagencia de la calidad de la educación que crearía una instancia profe-sional de inspección y orientación a los establecimientos. En ese senti-do, mejorar la información disponible para los padres es un desafíoque, en esta dimensión, sería interesante promover5. Esta instituciónpublicitaría sus informes e iría acompañada de la definición de estánda-res que deben ser satisfechos por los distintos establecimientos y,además, la posibilidad de acceder a programas de apoyo que permitan alos establecimientos tener un plan para alcanzar esos estándares enplazos razonables. Hay, entonces, medidas que van en la dirección depromover un entorno que estimule el desarrollo de escuelas efectivas.Pero, claro, se requieren otras. Nuestra educación estatal, a la queasiste el 45 por ciento de los niños y jóvenes del país, está muy lejos detener la suficiente autonomía y carece de directores empoderados

4 Es habitual que la posibilidad de elegir un establecimiento se considere sólo comouna dimensión más de la libertad de una familia, pero hay interesante evidencia empírica quemuestra que esta política aumenta la equidad y la calidad de un sistema educativo. Así, por lomenos, lo han probado estudios que analizan las diferencias de desempeño entre países. Alrespecto véase Woessmann, Ludger: “International Evidence on School Competition, Au-tonomy and Accountability: A Review”, 2007, y Schuetz, Gabriela, Heinrich Ursprung yLudger Woessmann: “Education Policy and Equality of Opportunity”, 2008.

5 Una propuesta valiosa al respecto se encuentra en Gallego, Francisco, CatalinaCortés, Francisco Lagos y Yael Stekel: “El Rol de la Información en la Educación:Cartillas de Información sobre Indicadores de Resultados Educativos de Establecimien-tos Educacionales Subvencionados a Padres y Apoderados”, 2008.

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como para “pasarles la cuenta” por los deficientes desempeños de susalumnos. Como las responsabilidades se diluyen y las posibilidades degestionar un establecimiento público son extremadamente limitadas6,los estándares que se quiere imponer a los establecimientos educativostienen menos posibilidades de ser cumplidos. El hecho de que losestablecimientos particulares subvencionados alcancen desempeñosapenas superiores a los estatales y tengan menos restricciones paraoperar que los estatales sugiere que las exigencias de nuestro sistemaeducativo son modestas y que sus capacidades generales son bajas:esto es, el financiamiento, su diseño y las habilidades de sus docentes.En estos ámbitos hay un largo camino que recorrer, pero no pareceabordarse con la prioridad y urgencia apropiadas.

El debate público, en cambio, ha estado centrado en una propor-ción desmedida, a la luz de la evidencia comparada, en la dependenciade los establecimientos públicos. Se cuestiona que éstos estén en ma-nos de los municipios y se atribuye a este hecho su desempeño insatis-factorio. Sin embargo, ello no parece consistente con la evidenciainternacional. En muchos países con educación pública de buen des-empeño, los establecimientos estatales se sustentan administrativamenteen los municipios. El caso más paradigmático es Finlandia. En otrospaíses, como Holanda, donde la oferta mayoritaria es privada subven-cionada, los establecimientos del Estado también están alojados en losmunicipios sin que ello afecte sus desempeños. También hay países,como Corea, con una educación pública que es de calidad y queaparecen como centralizados. Sin embargo, ello es más aparente quereal. La verdad es que muchos de los sistemas públicos que aparecencomo exitosos lo son porque dichos países han hecho una buenainversión en capacidad, en particular de sus directivos y docentes, y,además, tienen altas exigencias y expectativas altas para sus estudian-tes. Que en Chile se ponga tanto acento en la dependencia y se creaque, a partir de esos cambios, se van a modificar los desempeños delos establecimientos estatales es desconocer la realidad de los paísescon sistemas de educación pública. Son otros factores los que explicanel éxito de los países mencionados. El proyecto de ley de fortalecimien-to de la educación pública que se discute en el Congreso permite hacer

6 Un análisis de por qué esto es así se puede encontrar en Araneda, Paulina yHarald Beyer: “Hacia un Estado más Efectivo en Educación: Una Mirada a la RegulaciónLaboral Docente”, 2009.

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un buen análisis de los errores que se cometen a partir de una malalectura de la evidencia nacional e internacional. En lo que sigue sediscute conceptualmente ese proyecto.

3. EL DEBATE SOBRE LA EDUCACIÓN PÚBLICA EN CHILE

3.1. El proyecto de ley de fortalecimiento de la educación pública

Hace tiempo que existe un debate respecto de si es conveniente quela educación estatal dependa de los municipios. Históricamente en Chileexistieron escuelas municipales, aunque durante el siglo XX éstas termina-ron en manos del Estado central. Esto hasta que durante el régimen militarlos establecimientos fueron traspasados a los municipios entre los años1981 y 19867. Una implicancia de este traspaso es que los docentesdejaron de ser funcionarios públicos, un aspecto que ellos han resentido yque estiman ha afectado el estatus de la profesión. Quizás esta dimensiónsea más importante en la discusión, aunque rara vez aparezca así plantea-da, que la cuestión de la calidad de la educación pública. Sobre todo si seconsidera que no hay evidencia de que haya sido mejor la calidad de laeducación nacional durante el período de la educación pública centralizaday de menor participación privada en la oferta educativa. Incluso entérminos comparativos parece ser mejor hoy que en ese entonces. Porsupuesto, hay que ser cuidadosos en las comparaciones. Ahora Chileparticipa regularmente en exámenes internacionales, pero antes no lo hacíay éstos tampoco eran regulares. La única evidencia anterior es de 1970 yabarcó competencia lectora y ciencias. En términos relativos Chile, sobretodo en ciencias, aparece más abajo que en la actualidad8. El traspaso setradujo, aunque seguramente no fue ésa la intencionalidad, en una reduc-ción significativa de las remuneraciones de los docentes como consecuen-cia de la crisis económica de 1982-19839. Así, las remuneraciones en 1990eran casi un 40 por ciento inferiores a las de 1981.

El deseo de terminar con la municipalización de la educaciónresponde a una mezcla de aspiraciones, donde la calidad de la educa-

7 Para mayores detalles de este proceso véase Beyer, Harald: “Entre la Autono-mía y la Intervención: Las Reformas de la Educación en Chile”, 2000

8 Véase Beyer, Harald: “Entre la Autonomía y la Intervención: Las Reformasde la Educación en Chile”, 2000.

9 Véase Rojas, Patricio: “Remuneraciones de los Profesores en Chile”, 1998.

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ción no necesariamente ocupa un lugar central. Por ello, tal vez, nohabía tenido en los 90 y comienzos de la actual década una prioridadcentral en los gobiernos de la Concertación. Es el movimiento “pingüi-no” (estudiantil) de 2006 el que exige el término de la municipalizaciónporque estima que ello es un paso necesario para una educación demayor calidad. Por cierto, la vinculación entre ambos factores nuncase sustentó de forma adecuada, pero claro, como los desempeños noson buenos y ése es un hecho efectivo, las causas podrían perfecta-mente estar asociadas a la municipalización. El debate que se inicia enlos liceos y calles de las principales ciudades del país se traslada alConsejo Asesor Presidencial de Educación (CAPE). Ahí no se llega aun acuerdo respecto de la organización específica que debe tener laeducación pública, pero queda claro que el debate de fondo es respectode dos dimensiones principales: descentralización/centralización y pre-sencia significativa o modesta de responsabilidad política en la gestiónde la educación estatal. Ambas dimensiones no son completamenteortogonales, pero para efectos analíticos parece conveniente esta sepa-ración. La discusión, entonces, es bastante más conceptual y tienepoco que ver con el modelo específico actualmente vigente. Una vezque las dos cuestiones mencionadas se resuelvan, la solución organiza-cional específica más apropiada es básicamente un asunto empírico.Ahora bien, si se recuerda la Figura Nº 1 y el análisis que la acompaña,dicha solución no será la gran respuesta a los problemas de calidad dela educación y ella debe pensarse apenas como un complemento quehace fluir mejor los distintos engranajes de un sistema escolar efectivo.Quizás, frente a la ausencia de acuerdo en esta dimensión, el gobiernoexcluyó de su propuesta legislativa un cambio en la organización de laeducación pública y privilegió un cambio a la Ley Orgánica Constitu-cional de Educación (LOCE), que era otra de las demandas del movi-miento pingüino. Este cambio tenía respaldo en el CAPE, aunque elproyecto específico enviado por el gobierno suscitó controversia. Laoposición presentó un proyecto alternativo. Se abrió un espacio denegociaciones que terminó con un Acuerdo político respaldado portodos los partidos con representación parlamentaria. Este Acuerdo re-sultó ser más débil de lo pensado porque generaba rechazo en par-lamentarios oficialistas, entre otras razones porque no incluía unareestructuración de la educación pública. Para salvar el Acuerdo en

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torno a la ley general de la educación, el gobierno envió el proyecto deley de fortalecimiento de la educación pública.

Dicho proyecto toma definiciones muy claras respecto de lasdimensiones recién planteadas, aunque en una dirección que no es evi-dente que sea apropiada para el logro de un sistema escolar efectivo, enparte porque en él están implícitas una serie de creencias respecto delfuncionamiento de la educación municipal que no corresponden a larealidad o que yerran el diagnóstico. Creemos que ello quedará en eviden-cia a medida que analicemos el proyecto. En términos muy resumidos, elproyecto aspira a trasladar los establecimientos que actualmente están enmanos de los municipios a corporaciones de giro único cuyos consejosdirectivos estarían integrados por los alcaldes, que concurren a formarestas nuevas corporaciones, eventualmente concejales y personas nom-bradas por el Ministerio de Educación en representación minoritaria.Estas corporaciones recibirán fondos adicionales para desarrollar la ges-tión administrativa y técnico-pedagógica que les encarga la ley por untotal aproximado de 120 millones de dólares. Además, el proyecto creaun servicio nacional de educación que aspira a prestar apoyo educativo alos sostenedores públicos y privados. Tal como está planteado el proyec-to, en el caso de los sostenedores públicos parece una duplicación defunciones y en el caso de los sostenedores privados una injerenciaindebida en la gestión de los proveedores subvencionados. No cabe dudade que el Estado central debe asegurarse de que todos los establecimien-tos satisfa*gan los estándares mínimos de desempeño de sus estudiantes,pero para cumplir ese propósito es inadecuado que se involucre directa oindirectamente en la gestión de los establecimientos tanto públicos comoprivados. Crear capacidades en el sistema educativo, asegurarse de queexistan los apoyos suficientes, definir los estándares de desempeño delos alumnos que deben satisfacer los establecimientos y controlar sucumplimiento son tareas que le corresponden al Estado central, perogestionar los establecimientos tiene que estar en las manos de sus directi-vos y equipos pedagógicos. Desde que se llevó adelante la desconcentra-ción de la educación no se ha avanzado en estas definiciones tanindispensables.

Al contrario, el proyecto está marcado por un enfoque verticalis-ta que supone que la manera de mejorar la educación es a través de laacción, recomendación e involucramiento de niveles superiores, inclusoel central, en la gestión pedagógica de los establecimientos del Estado.

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Esto es una equivocación grave, sobre todo en momentos en queparece primar en el mundo la idea de que debe empoderarse a losestablecimientos educativos para que se hagan responsables de su ges-tión. El proyecto debería haber ido en esa dirección. En cambio, para-dójicamente valida la situación actual porque la municipalización ha sidoun experimento descentralizador incompleto que no ha empoderado alos establecimientos educativos. Este proyecto, en lugar de abordareste problema, traslada la situación a una nueva institucionalidad que nosólo no corrige el problema mencionado sino que en muchas dimensio-nes lo agrava. La principal falencia del proyecto es, entonces, de enfo-que. Ni el Ministerio de Educación ni instituciones como las nuevascorporaciones de educación pública van a poder gestionar efectivamen-te los establecimientos del país. Esa tarea es responsabilidad de losdirectores de los establecimientos y de sus equipos docentes. Hay faltade capacidades en los establecimientos y muchas barreras que impidenque éstos logren transformarse en escuelas efectivas. Es en la creaciónde capacidades y eliminación de barreras donde deberían concentrarselos esfuerzos de las autoridades y no en intentos de diversa naturalezapara reemplazar o moldear en exceso la gestión de los establecimientoseducativos estatales y privados.

Hay buenas razones para descartar la conveniencia de este pro-yecto o al menos para proponer un cambio profundo del mismo. Peroaun aceptando su filosofía hay varios aspectos inexplicables. El másobvio es por qué se obliga a todos los municipios a acogerse al traspa-so de sus establecimientos a las nuevas corporaciones de educaciónpública. Existen, como se demuestra más adelante, grandes diferenciasen el desempeño de municipios y de establecimientos que hacen pocoentendible esta medida. Es legítimo que el Estado aspire a que todossus establecimientos satisfa*gan altos estándares de calidad, pero comono es obvio que el nuevo esquema elegido sea el más adecuado, podríahaberse aceptado que municipios que han demostrado un desempeñoaceptable tengan la oportunidad de satisfacer los estándares de desem-peño de los estudiantes que el Estado defina a través de los canalesestablecidos para esos propósitos. Para ello podría firmarse un conve-nio que se mantendría vigente mientras el municipio cumpliese lasexigencias ahí estipuladas. Las razones para privilegiar este camino sonrelativamente obvias. Por una parte, la apuesta de la autoridad es ries-

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gosa. Por otra, los incentivos de los municipios para preocuparse de laeducación disminuyen con este proyecto.

En lo que sigue se analizan con más precisión algunos aspectosdel proyecto que, como hemos adelantado, falla en poner los acentosdonde están los cuellos de botella de la educación chilena y de laestatal, en particular. Pensar que reorganizar los establecimientos esta-tales bajo una nueva estructura burocrática va a resolver los problemasque los aquejan es un enfoque muy parcial que no da cuenta de todaslas complejidades de nuestro sistema educativo. Eso no significa que elproyecto carezca de una lógica y coherencia. El problema es que esalógica descansa sobre bases muy débiles. Es evidente que hay unapreocupación por el retroceso que ha experimentado la matrícula esta-tal en las últimas décadas. Ésta representaba en 1981 el 79 por cientode la matrícula total del país, muy por encima del 45 por ciento actual.Es, sin lugar a dudas, un retroceso dramático y ello ha ocurrido a pesarde que los establecimientos particulares subvencionados tienen resulta-dos que si bien son superiores a los de establecimientos municipales nolo son drásticamente así10. Hay múltiples razones detrás de esta evolu-ción, pero pensar que ello obedece a la manera en que está organizadala educación estatal no tiene sustento. La mejor prueba de ello es queentre 1920 y 1960, en pleno auge del Estado docente, la matrículaestatal cayó desde un 86 a un 62 por ciento. En todas estas circunstan-cias, y ello es algo que tiende a olvidarse en el debate, fueron laspropias familias, al elegir el establecimiento que estimaban apropiadopara sus hijos, las que provocaron estos cambios en la composición dela matrícula. Las causas del retroceso de la educación estatal son másprofundas, entre ellas está la captura de la que fue objeto antes ytambién ahora por parte del gremio docente, y este proyecto no hacenada por remediar esta situación u otras que pudieran estar a la base delfenómeno observado. Se pierde así una oportunidad para alcanzaracuerdos más sustantivos en esta materia. El resultado más obvio esque en lugar de rescatar la educación estatal este proyecto puedeponerle la lápida definitiva y deberemos acostumbrarnos en el futuro auna educación estatal más reducida.

10 Éste es un asunto controvertido en Chile y la evidencia no es del todo clara.Pero parece justo decir que la evidencia con datos a nivel de alumnos apunta mayoritaria-mente a que los establecimientos particulares subvencionados tienen resultados que sonsuperiores a los de establecimientos municipales.

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3.2. La cuestión del tamaño de cada unidad educativa

Chile tiene un sistema educativo de provisión mixta. Así, lasfamilias que no pueden pagar un colegio particular pueden elegir esta-blecimientos estatales o particulares subvencionados. Los primeros es-tán en manos de los municipios mediante dos modalidades. La máscomún es la dependencia directa a través de los Departamentos deAdministración de la Educación Municipal (DAEM). Un poco menos de300 municipios se organizan de esta forma. En otros 49 municipios losestablecimientos dependen de una corporación municipal. Los 343 mu-nicipios que reportan información sobre matrícula en 2007 tuvieronuna matrícula promedio durante ese año de 1,7 millones de niños yjóvenes, es decir, en promedio cada municipio tuvo un poco menos decinco mil estudiantes. Pero la varianza es enorme. Así, la mediana es decasi dos mil 400 alumnos, el máximo es de 45 mil 200 y el mínimo decinco. Asimismo, el 75 por ciento de las comunas tiene menos de 5 mil600 estudiantes11. Esta realidad ha llevado a sugerir que la municipaliza-ción de la educación es a la larga incompatible con una educaciónestatal de calidad porque el tamaño de la matrícula es en la mayoría delos casos insuficiente para asegurar una escala razonable que permitaun buen desempeño.

Esta realidad parece ser una de las motivaciones centrales delproyecto de ley que aspira a fortalecer la educación estatal. Se pretendeque cada corporación tenga un tamaño mínimo mucho mayor que elque está presente en la gran mayoría de las comunas del país. Así, elproyecto autoriza la creación de hasta un máximo de 70 corporacionesanuales los primeros cinco años después de dictado el reglamento quehaga operativa la ley. En este lapso son los propios municipios los quesolicitarán la creación de las nuevas corporaciones. Luego de transcu-rrido ese plazo dicho proceso será obligatorio. Como las autorizacionesson discrecionales y hay casi 350 municipios en el país, el número totalde corporaciones no excederá el número actual de municipios y es muyprobable que sean bastante menos. A la cuestión del tamaño se le dauna importancia exagerada. Ello no deja de ser sorprendente porque laliteratura especializada más bien estima que el tamaño óptimo de undistrito escolar desde el punto de vista del desempeño de los estudian-

11 Estos datos han sido extraídos del Sistema Nacional de Información Municipal.

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tes es relativamente pequeño y que las ganancias en términos de costose agotan rápidamente12. Por ello, si bien hay espacio para algunasganancias, sobre todo en comunas rurales, no es claro que ellas puedenllevarse a la práctica por razones geográficas o de distancia. En esoscasos esa realidad debe reconocerse, como veremos luego, en el diseñode la subvención. Desde un punto de vista del interés público inclusopuede ser más interesante pensar en cómo reducir algunos distritos queson excesivamente grandes. Hay varias comunas que tienen que mane-jar una matrícula demasiado grande para ser efectivas. En estas cir-cunstancias las responsabilidades se diluyen aún más y desaparece lapresión social propia de una comunidad pequeña. Pero dejando estadiscusión de lado, ¿por qué los municipios podrían tener incentivospara solicitar autorización para formar una corporación? Ello no es enabsoluto evidente. Es cierto, como veremos más adelante en detalle,que recibirán recursos adicionales para financiar la gestión de esascorporaciones, pero ellos están comprometidos por el propio proyecto.El proyecto no resuelve la situación de los actuales departamentos deadministración de la educación municipal o la de los equipos que labo-ran en educación en las corporaciones actuales. La situación se volveráaun más compleja cuando se haya cumplido el plazo de los cinco años.En el caso de los municipios que no han postulado a integrar unacorporación, no es claro cómo se resolverá la situación de la propiedadde los establecimientos. ¿Tendrán los municipios que recibir una com-pensación económica al menos por los terrenos? ¿Qué pasará con elpersonal de las DAEM? ¿Podrán ser despedidos? Y si es así, ¿cómo seproducirá la desvinculación? ¿Quién financiará las indemnizaciones?Son aspectos que no son centrales al proyecto, pero que no tienenrespuestas claras y que en la práctica pueden tornar muy compleja latransición si es que no se abordan desde ya.

Volviendo al argumento central, la cuestión del tamaño apropia-do de un distrito escolar, es claro que no tiene ningún sustento empíri-co la pretensión de que éstos deben ser relativamente grandes. Es una

12 Desde el punto de vista del desempeño de los estudiantes, por ejemplo, DonnaDriscoll, Dennis Halcoussis y Shirley Svorny encuentran que distritos muy grandes loreducen (“School District Size and Student Performance”, 2002). Por otra parte, WilliamDuncombe y John Yinger estiman que las eventuales economías de escala se agotancuando los distritos escolares suman 3 mil alumnos ( “Does School District ConsolidationCut Costs?”, 2007).

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materia que ha sido largamente debatida y objeto de investigación y,como planteábamos hace pocas líneas, la conclusión es que el tamañoapropiado es más bien pequeño. Si bien hay algunas economías deescala en la provisión de educación que sugieren un tamaño más gran-de de los distritos locales, las deseconomías parecen más que compen-sar tales economías. Así, en una propuesta reciente sobre educaciónpara Estados Unidos se concluye que “distritos escolares más peque-ños pueden ser más eficientes”13. La evidencia casuística tampoco esmuy alentadora. Considérese la situación de Finlandia, tan admirada enChile por sus excelentes desempeños de pruebas internacionales deaprendizaje y competencias de estudiantes. En este país son los munici-pios los que tienen a su cargo los establecimientos estatales. Son untotal de 432, es decir casi 90 más que en Chile. Además tienen unapoblación en edad escolar que es menos de un cuarto de la nuestra.Así, el tamaño de la población escolar atendida por cada municipio esmuy inferior al que se observa en Chile y ello no parece afectar susdesempeños. Una conclusión similar se obtiene si se revisan experien-cias como la holandesa o la sueca.

En nuestro país, como sugiere el Gráfico Nº 1, no hay unarelación clara entre tamaño de la matrícula y rendimiento en el SIMCE.Para hacer este gráfico se consideró la matrícula promedio de 2007 encada municipio y el desempeño en el SIMCE de cuarto básico. Paralograr un gráfico más acotado en su ancho, el número de estudiantes sepresenta como el logaritmo natural de dicho número. Se puede observarque el mejor ajuste entre ambas variables es una línea con una levependiente negativa, insinuando que mientras menor el tamaño, mejor losdesempeños. Esto sugiere, entonces, que no hay relación evidente entreambas variables.

Es notorio, sin embargo, que para tamaños similares hay unagran dispersión de desempeños y que ésta crece mientras menor es lamatrícula de las comunas. Esto no debe ser motivo de mayor sorpresaporque si la matrícula es baja el desempeño de una comuna en elSIMCE queda muy marcado por el resultado de uno o pocos estableci-mientos educativos. Sumando y restando, la rearticulación de los esta-blecimientos educativos en organizaciones más grandes que las actual-mente existentes no tiene una justificación evidente. Siempre se podría

13 Véase Bendor, Joshua, Jason Bordoff y Jason Furman: “An Education Strategyto Promote Opportunity, Prosperity, and Growth”, 2007.

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GRÁFICO Nº 1: NÚMERO DE ESTUDIANTES POR MUNICIPIO Y DESEMPEÑO EN EL SIMCE

argumentar que en el caso de algunos municipios el número de estu-diantes puede ser demasiado bajo y que de todas maneras valdría lapena explorar asociaciones que resuelvan el problema, pero no es loque se desprende del Gráfico Nº 1 que parece ser corroborado por lasexperiencia finlandesa, sueca y holandesa.

3.3. Sobre financiamiento y corporaciones de educación pública

Las corporaciones que se crearían con este proyecto de ley reci-birán 1,2 UTM al año por alumno matriculado, esto representa, conside-rando la matrícula que asiste a los establecimientos municipales y losvalores de junio de 2009 del tipo de cambio y de la UTM, alrededor de130 millones de dólares. Ésta es una cifra cuantiosa, pero su impacto encada corporación dependerá del tamaño efectivo alcanzado. Con todo,para una corporación que tenga un tamaño cercano a la mediana de losmunicipios actuales significa un monto de casi 9 millones de pesosmensuales adicional a la subvención educacional, que ciertamente permi-tiría financiar un pequeño equipo de gestión. Por supuesto, el monto esmayor para las corporaciones más grandes y menor para las más peque-

Fuente: Elaboración propia a partir de indicadores SINIM y SIMCE.

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ñas. Ahora bien, el proyecto obliga a las nuevas corporaciones a contarcon un director ejecutivo y al menos con una unidad que se ocupará dela gestión administrativo-financiera y con otra que se ocupará de lagestión técnico-pedagógica, lo que eventualmente les impone un costoadministrativo relativamente alto a estas corporaciones y genera presio-nes para tamaños, en número de alumnos, relativamente altos. Parecepertinente una reflexión más acabada sobre el significado de este finan-ciamiento. Éste implícitamente supone que la subvención actual no essuficiente para financiar una estructura administrativa razonable, inclusopara los municipios más grandes. Si el argumento fuese sólo de tamaño,la transformación sugerida para hacer crecer el tamaño mínimo de cadaunidad haría menos necesaria la nueva subvención. Mirado de esta pers-pectiva, se debilita el argumento de que una buena razón para reestructu-rar la organización de la educación estatal es que, dado el tamaño de losmunicipios, no se logra una escala adecuada. Un análisis a lo largo deestas líneas lleva a la impresión de que lo que se está declarando conestos recursos adicionales es que la actual subvención es insuficientepara asegurar una buena gestión en educación y, por consiguiente, mejo-res desempeños, pero si ello se acepta, entonces el problema central notiene que ver con que los establecimientos estén en manos de los muni-cipios.

Ahora, claro, aceptar este enfoque supone que si el monto actualde la subvención es insuficiente para financiar las competencias peda-gógicas necesarias en los establecimientos estatales, la misma reflexiónse puede aplicar a los establecimientos particulares subvencionados y loque correspondería, por consiguiente, es diseñar una subvención porestudiante distinta y evitar un financiamiento adicional para la educa-ción estatal a través de una vía discriminatoria. Debe reconocerse quesi bien esta reflexión es pertinente, en el esquema gubernamental estápresente, como veremos más adelante, un enfoque muy distinto res-pecto a dónde deben radicar las responsabilidades de la gestión peda-gógica, que está a la base de las diferencias de opinión sobre lainstitucionalidad que resulta más apropiada para la educación estatal yque indudablemente afecta el diseño del financiamiento de la educaciónestatal. Pero antes de ir a ello es apropiado entender mejor la situacióndel financiamiento de los municipios. La realidad actual es que éstosrealizan un aporte adicional que, medido por estudiante, difiere sustan-cialmente entre comunas. El Cuadro Nº 1, elaborado a partir del Siste-

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ma Nacional de Información Municipal (SINIM), nos entrega una ideade esas diferencias. Cabe hacer notar que el SINIM entrega datos delaporte de cada municipio a la educación y la matrícula promedio duran-te el año escolar. Para obtener el aporte municipal por estudiante sedivide el primero de estos indicadores por el segundo. Las cifras delcuadro se obtienen dividiendo los municipios en diez grupos igualesdespués de haberlos ordenado de menor a mayor aporte por alumno. Elcuadro presenta los umbrales que dividen los diez grupos.

Se ve que hay enormes diferencias en el aporte municipal porestudiante. Así, D90/D10 es 20 veces y, además, dicho aporte crecemás rápido a partir del cuarto decil. El último decil es especialmentedisperso. Por ejemplo, el percentil 95 representa una suma de casi 418mil pesos. Las razones de estas diferencias en gasto no están claras.Como sugiere el Gráfico Nº 2, el mayor gasto no parece traducirse enun mejor desempeño. Nótese que como el logaritmo natural de cero noestá definido, los municipios que realizan un aporte de cero a la educa-ción no se incluyen en el gráfico. También se han excluido dos peque-ños municipios —Laguna Blanca y Sierra Gorda— cuyos aportes porestudiante son particularmente elevados. La exclusión de todos estosmunicipios no cambia las conclusiones recién señaladas. Esta evidenciaparece estar en línea con una serie de investigaciones que apuntan aque no existe una relación directa entre gasto por estudiante y desem-peño escolar. Un ambiente institucional que no vincule esos aportesdirectamente con el desempeño de los estudiantes hace muy difícil queéstos se traduzcan en un cambio sustancial en dicho desempeño. En

CUADRO Nº 1: APORTE MUNICIPAL ANUAL POR ESTUDIANTE PARA EL AÑO 2007(Valor superior de cada decil)

Decil Pesos anuales

D10 12.384D20 24.929D30 42.651D40 54.144D50 74.195D60 96.458D70 122.293D80 165.406D90 252.666

Fuente: Elaboración propia a partir de reportes de aporte municipal en indicadores SINIM.

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GRÁFICO Nº 2: APORTE MUNICIPAL POR ALUMNO Y DESEMPEÑO EN EL SIMCE

Chile, por diversas razones, ese ambiente no existe y, por tanto, noextrañan tanto estos resultados. Por supuesto, detrás del aporte munici-pal puede haber en muchos casos una apuesta legítima a mejorar losdesempeños de los establecimientos de su dependencia que no hanrendido los frutos esperados o que aún no han madurado.

Con todo, los Gráficos Nº 3 y Nº 4 sugieren que las motivacio-nes detrás de estos mayores gastos pueden ser de carácter estructural.Éstos presentan la relación entre aporte municipal por estudiante yruralidad y entre la primera de estas variables y matrícula. Se observauna correlación positiva y negativa, respectivamente. La correlación noes especialmente fuerte entre ruralidad y aporte, del orden de 30 porciento, pero sí lo es entre número de alumnos y aporte, alcanzando unacorrelación de –55 por ciento. Es decir, un número bajo de estudianteslleva, en promedio, a los municipios a hacer un aporte por estudiantemayor. Ello puede interpretarse como un aval a la idea de que untamaño más grande podría resolver parte del déficit que los municipiosargumentan les provoca la administración de la educación estatal.

Es importante tener en mente, sin embargo, que ese mayortamaño no se traduce en mejoras de la educación e incluso, teniendo en

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Fuente: Elaboración propia a partir de indicadores SINIM y SIMCE.

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mente el Gráfico Nº 1, no hay que descartar un retroceso en losdesempeños agregados. Es cierto que se podría sostener que una vezque los gobiernos locales resuelvan sus problemas más urgentes definanciamiento podrían dedicar recursos a apoyar programas específi-cos enfocados al logro de una educación de calidad. Pero las nuevascorporaciones incluirán seguramente a establecimientos de más de unacomuna. Con ello, los incentivos a aportar de cada alcalde disminuirán,

GRÁFICO Nº 3: APORTE MUNICIPAL POR ALUMNO Y RURALIDAD

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GRÁFICO Nº 4: APORTE MUNICIPAL POR ALUMNO Y MATRÍCULA PROMEDIO DELA COMUNA

Fuente: Elaboración propia a partir de indicadores SINIM.

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esto es, habrá un comportamiento de free-rider. En ese sentido, esprobable que los municipios destinen los recursos “ahorrados” a otrasáreas y por tanto sería oportuno evaluar si lo que corresponde no es unmejor diseño de la subvención que dé cuenta de que mientras mayor esla ruralidad o menor es el número de alumnos, más difícil es financiarla educación. Es una alternativa a la decisión de “fusionar” estableci-mientos de comunas pequeñas que puede ser impracticable por razonesgeográficas o inconveniente por un eventual efecto negativo sobre losdesempeños educativos de los establecimientos. Esta posibilidad sereconoce en la actualidad definiéndose montos mínimos de transferen-cia a los establecimientos. Pero hemos argumentado que hay buenasrazones para pensar que ese mínimo puede ser insuficiente y posi-blemente los umbrales son mayores. Además, el monto mínimo atransferir debe probablemente retirarse de manera gradual a medida queaumente el número de estudiantes14. Los costos fijos de financiar laeducación y las economías de escala que de ese hecho se desprendense agotan rápidamente y, por lo tanto, no permiten avalar la idea delproyecto de un financiamiento fijo por estudiante para todas las corpo-raciones independientemente del tamaño de la corporación. Ahora, esimportante destacar que si se considera insuficiente la subvención parafinanciar una estructura de gestión mínima para la educación estatal, elargumento también es válido para establecimientos particulares subven-cionados. Si se cree firmemente en ello, entonces parecería razonableextender este financiamiento a los establecimientos particulares subven-cionados siempre que éstos, para mantenerse en la lógica del proyectomencionado, funcionen en redes con un tamaño mínimo de alumnos.Pero lo ideal es que un establecimiento sea financieramente autónomo yla subvención debería diseñarse para que ello ocurra, sin perjuicio deque para aprovechar algunas economías de escala los establecimientostantos estatales como particulares subvencionados puedan cooperar enalgunos aspectos de su labor. La organización de la educación públicahay que pensarla en este sentido, como sostendremos en la siguientesección.

Por supuesto, se podría argumentar que el financiamiento adi-cional restringido para las nuevas corporaciones públicas se justifica

14 Un interesante estudio sobre la falta de financiamiento de comunas pequeñaspuede encontrarse en Gallego, Francisco, Carlos Rodríguez y Enzo Sauma: “Provisión deEducación en Zonas Rurales de Chile: Incentivos, Costos y Calidad”, 2007.

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por los costos que le impone a la educación estatal el estatuto docente.Pero ello requiere precisiones. Desde luego, se podría plantear que elproyecto destina esos recursos específicamente a crear una estructuraadministrativa que apoye la gestión de las escuelas, liceos y colegiospúblicos y no a financiar los costos adicionales provocados por elestatuto docente. Pero aun así vale la pena revisar el argumento. Elproblema central del estatuto docente es que, en su estado actual,impone una serie de aumentos salariales a los docentes que no tienenque ver con su desempeño propiamente tal y que por definirse ennegociaciones centralizadas pueden imponer a los municipios costosque no guardan relación con sus ingresos. Así, por ejemplo, despuésde dos años de permanencia en la profesión los salarios se reajustanautomáticamente en un 6,76 por ciento y luego cada dos años en unaproporción adicional de 6,66 por ciento con un tope de 100 por cientode la remuneración básica mínima nacional (RBMN). Asimismo, tienenuna asignación por perfeccionamiento que puede llegar hasta 40 porciento de dicha remuneración y que, en la práctica, también sube con laantigüedad en el cargo. Ninguna de estas asignaciones guarda relacióndirecta con el desempeño de los estudiantes. Hay incentivos adicionalesque se han incorporado con el paso del tiempo que también elevan elcosto de la planilla, pero sin estar ligados al desempeño. Entre éstos seencuentra la unidad de mejoramiento profesional (UMP) para aquellosdocentes con 30 o más horas de contrato. Existe, además, un montocomplementario para aquellos docentes con 12 años y más de servicioque sube hasta los 30 años de antigüedad. Es una asignación recibida,al igual que las otras asignaciones, sólo por los profesores de la educa-ción municipal. Esta asignación se reajusta en la misma proporción quelos salarios de los funcionarios del sector público. Desde 2007 hacomenzado a pagarse la bonificación de reconocimiento profesionalque reemplazará gradualmente a la UMP en 2010. Ésta se compone enun 75 por ciento de un bono por contar con el título profesional deprofesor y un 25 por ciento por mención. La evidencia comparada eneste caso tampoco asegura que este beneficio se traduzca en mejordesempeño. Ahora bien, estas asignaciones afectan de distinta manera alos municipios dependiendo de factores como la estructura de edadesde sus profesores y sus calificaciones profesionales. El Gráfico Nº 5,que compara la distribución de edades en la educación municipal yparticular subvencionada, no deja de ser sintomático respecto de los

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incentivos que genera el estatuto: en particular, promueve que los do-centes de mayor edad se “refugien” en el sistema municipal.

Esta estructura de edad diferenciada se traduce, si se suponeque hay una cierta igualación de los salarios de acuerdo a la experienciade los docentes en los subsistemas educativos, en un mayor costo poralumno del orden de 13,7 por ciento para los establecimientos munici-pales15. Por cierto, entre los distintos municipios hay estructuras deedades y experiencias distintas que hacen que los mayores costos seaninexistentes en algunos municipios por este concepto y en otros toda-vía mayores. Es la definición centralizada de las diversas asignacionesque componen la remuneración de un docente de la educación munici-palizada la que no permite que los ingresos provenientes de la subven-ción educacional sean compatibles con los costos. La única posibilidadde equilibrar razonablemente esta situación es que los municipios pue-dan definir con mayor autonomía los salarios de sus docentes. Peromientras se mantengan negociaciones salariales centralizadas, lograrese propósito es imposible. En este escenario, la presión por asignar un

GRÁFICO Nº 5: DISTRIBUCIÓN DE LOS DOCENTES SEGÚN EDAD Y DEPENDENCIA

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Fuente: Elaboración propia a partir de Anuarios Estadísticos del Ministerio de Educación.

15 Esta estimación es un límite superior atendido el hecho de que sólo se tienenrangos de edad y, por tanto, es probable que se sobreestimen los costos. Además, lasremuneraciones reflejan diferencias en experiencias más que en edades y ellas seguramenteson más acotadas.

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financiamiento especial a los municipios para cubrir los costos adicio-nales del estatuto seguirá existiendo. Sin embargo, desde el punto devista del interés público no es razonable validar esa situación porque losdesempeños no están relacionados con ese aumento de costos. Laalternativa más razonable es que los aumentos futuros en la subvenciónrespondan a algún modelo de “establecimiento eficiente” con costosefectivos de proveer una educación de calidad y que la negociaciónsalarial específica se descentralice dejando en el Estado central algunoscriterios básicos como remuneraciones mínimas al comienzo de la vidaprofesional docente y durante la vida laboral que sean compatibles conlas que podrían obtener jóvenes capaces en otras profesiones, de modode garantizar que se satisfa*ga el bien público de que la profesióndocente sea atractiva para jóvenes de altas habilidades16. Si a ello seagrega un sistema que presione a los establecimientos a elevar losaprendizajes de sus estudiantes, cabe esperar, tal como ocurre en otrasdisciplinas, que los docentes más efectivos accederán a mejores remu-neraciones que los menos efectivos. En cambio, el esquema vigente enla educación municipal, que premia antigüedad, perfeccionamiento ytitulaciones, entre otros aspectos, no está en línea con los desafíoseducacionales que tiene el país.

Los problemas de los municipios no sólo se vinculan con elestatuto docente sino que también se observa que varios de ellos tienenrazones alumnos/docentes muy bajas que elevan sus costos respectode sus ingresos y que ayudan a explicar el aporte que deben hacer losmunicipios a la educación. Hay, de hecho, una correlación levementenegativa entre aporte municipal por estudiante y la razón alumnos/docentes de aula, sugiriendo que el aporte es mayor mientras menor esla última razón. Por tanto, existen ineficiencias encubiertas que tampo-co conviene sustentar a través de transferencias a las corporaciones.No es evidente cómo ello se controlará una vez que, además de lassubvenciones, se transfieran los recursos adicionales a dichas corpora-ciones. Los nuevos dineros podrían, entonces, emplearse en financiarineficiencias que en nada aportan a una educación de calidad.

16 Esta preocupación no es arbitraria, pues los buenos sistemas educativos secaracterizan por atraer jóvenes de altas habilidades a la profesión docente. Véase Barber,Michael y Mona Mourshed (2007): How the World´s Best-Performing School SystemsCome Out on Top (2007), conocido como Informe McKinsey.

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Los argumentos para reexaminar el valor de la subvención en elcaso de que el municipio cuente con establecimientos de pocos estu-diantes —por cierto siempre que ello sea consecuencia de razonesgeográficas— son igualmente válidos si estos establecimientos termi-nan en manos de las corporaciones o permanecen en los municipios.También son válidos los planteamientos que aspiran a diferenciar lasubvención de acuerdo al nivel socioeconómico de los estudiantes.Desde el año pasado existe la subvención preferencial que avanza enesta dirección, pero aún puede hacerse mucho por perfeccionar sudiseño. El Gráfico Nº 6, que presenta la relación entre el índice devulnerabilidad escolar de cada establecimiento con su desempeño en elSIMCE de cuarto básico, revela que hay una relación negativa y signifi-cativa entre ambos, es decir que las características socioeconómicasde los estudiantes importan en el desempeño de las escuelas y colegios.Nótese que esa relación es efectiva tanto para establecimientos munici-pales como para particulares subvencionados. Este índice es calculadopor la JUNAEB y se utiliza en la asignación de la alimentación escolar.Posiblemente por ello el índice esté sobrestimado y exagere la condi-ción de debilidad socioeconómica de los estudiantes, pero como laexageración es posiblemente universal no hay razones para pensar queuna corrección de la misma pueda cambiar el sentido de la interpreta-ción que sugieren estos datos.

Además del hecho de que, en promedio, los establecimientoseducativos que atienden a una mayor proporción de niños vulnerablestienen peores resultados, es posible observar que hay una mayor con-centración de establecimientos municipales atendiendo a niños en situa-ciones de alta vulnerabilidad. Pero eso no significa que no existanestablecimientos particulares subvencionados atendiendo a esos niños.Eso es una indicación adicional de que no es razonable que el financia-miento discrimine entre establecimientos en función de la naturalezajurídica de los mismos. Igualmente interesante es comprobar que esta-blecimientos que atienden a niños similares tienen desempeños muydistintos y que incluso establecimientos con una alta proporción deniños vulnerables pueden alcanzar altos puntajes en el SIMCE. Ésasson escuelas efectivas que están presentes tanto en el mundo municipalcomo en el particular subvencionado. Lograr esa efectividad en lamayor cantidad de establecimientos debería ser un objetivo de la políti-ca educativa, pero es difícil pensar que ello se pueda lograr sin darles

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GRÁFICOS Nº 6: DESEMPEÑO EN EL SIMCE 2007 DE CUARTO BÁSICO E ÍNDICE DEVULNERABILIDAD ESCOLAR DEL ESTABLECIMIENTO

Establecimientos municipales

Establecimientos particulares subvencionados

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Fuente: Elaboración propia a partir de base de datos SIMCE y JUNAEB.

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autonomía a los establecimientos educativos exigiéndoles a cambio quecumplan con elevar los aprendizajes de sus estudiantes. En su estadoactual, el proyecto no va a lograr avanzar en esa dirección. El GráficoNº 6 también deja claro por qué alcanzar resultados más igualitarios eneducación supone compensar por sobre la subvención normal a losestablecimientos que atienden niños más vulnerables. En promedio ellostienen peores resultados que los demás establecimientos y eso ocurreprecisamente porque es más caro educar a niños y jóvenes de menornivel de capital cultural y social. La necesidad de hacerles llegar másrecursos a esos establecimientos es evidente. Habrá que evaluar elimpacto que esos recursos adicionales comenzarán a tener, pero elproyecto de fortalecimiento de la educación pública no quiere esperar aque ello se produzca sino que ya ha descubierto una nueva razón paraque los establecimientos estatales no satisfa*gan los estándares de des-empeño deseados, embarcando a dichos establecimientos en una aven-tura de mayores costos e inciertos resultados.

3.4. Sobre descentralización y corporaciones de educación pública

Uno de los defectos del proyecto de ley que aspira a fortalecer laeducación estatal es precisamente que no reconoce los impactos delestatuto docente sobre los costos de los establecimientos municipales.Pero probablemente su principal falencia está en la manera en la queimplícitamente plantea abordar el fortalecimiento de dicha educación.Es raro que ello no ocurra a través de las escuelas y liceos públicos. Laexperiencia internacional avala que el centro de la política educativatiene que estar en los establecimientos. No es casualidad que la literatu-ra hable de escuelas efectivas. La tentación de quienes diseñan lapolítica educativa es encargarse de la gestión cuando ven deficienciasen los establecimientos. No cabe duda que éstas existen y que, además,son agudas. No podía ser de otra manera. Hay directores vitalicios enlos establecimientos municipales que nunca han sido sometidos a unaevaluación de desempeño como tales. Otros han sido seleccionados através de concursos muy poco exigentes y luego de ello sus desempe-ños no han sido evaluados independientemente. Las posibilidades deremover a un director deficiente antes que cumpla el plazo de cincoaños por el que fue nombrado son cercanas a cero. Los equipos

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docentes son evaluados a través de un sistema centralizado que midesus competencias profesionales antes que su desempeño en la sala declases, en particular su capacidad para hacer aprender a sus estudian-tes. Pero dejar ello intacto y crear instituciones intermedias como res-ponsables de la gestión pedagógica de las escuelas y liceos públicosrefleja una incomprensión del problema de fondo de esos estableci-mientos. La propuesta está seguramente inspirada por la observaciónque se ha hecho habitual en seminarios y artículos sobre la educaciónpública chilena de que en su seno existe una separación entre la gestiónadministrativa y la técnico-pedagógica. Se reprocha a los municipios suincapacidad en esta última dimensión. En ausencia de ella el gobiernocentral a través de diversas instancias, entre otras las direcciones pro-vinciales, intenta influir en esa gestión. Pero ¿deberían los sostenedorespúblicos involucrarse en esa gestión? Es debatible. La gestión técnico-pedagógica debe estar, en primerísimo lugar, en manos de los actoresmás directos del proceso educativo, esto es, en los equipos directivosde los establecimientos y sus cuerpos docentes. Los sostenedores de-ben ser instancias de soporte y evaluación de esos equipos. Y el evalua-dor final en un país como el nuestro debe ser el Estado central queconcurre al financiamiento de los distintos establecimientos. Pero nodebe involucrarse en la gestión. Como sosteníamos más arriba, debeestar preocupado, además, de la evaluación, de las capacidades de todoel sistema educativo y de asegurarse de que existan suficientes apoyospara aquellos establecimientos y sostenedores que tienen dificultadespara adaptarse a las exigencias que se les imponen. Creemos que laexperiencia internacional e incluso nacional al respecto apunta en esadirección. Sin escuelas efectivas no se logran buenos resultados acadé-micos y para promoverlas no es adecuado depositar en otras instanciaslas capacidades técnico-pedagógicas. La experiencia finlandesa, que amenudo se cita en Chile como ejemplo de educación pública de calidady que paradójicamente, a propósito del debate nacional, está radicadaen municipios pequeños, nos sugiere que la descentralización debeentenderse como el empoderamiento de los equipos directivos y peda-gógicos de los establecimientos estatales. No es casualidad, entonces,que los cuestionamientos a muchos sistemas educativos apunten a queéstos no se han descentralizado de manera suficiente, de modo deasegurar que las mejoras vendrán desde los establecimientos porque,

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por una parte, ello permite otorgarles más autonomía y, por otra,hacerlos más responsables por los resultados17.

El enfoque verticalista y poco descentralizador del proyecto dedescentralización pública queda en evidencia al analizar el papel que sele asigna al Servicio Nacional de Educación, cuyo objeto principal esprestar apoyo a los sostenedores públicos y “la ejecución de las políti-cas, planes y programas definidos por el Ministerio para los sostenedo-res que reciban subvención o aportes del Estado, así como tambiénprestarles asesoría técnico-pedagógica de conformidad a la ley”. Así,tan ampliamente definido, se presta para que en el margen este serviciomaneje toda la educación chilena. La enumeración de sus funciones yatribuciones, en particular de los artículos 28 letras a) y c) y 29 letrasb) y c), no son tranquilizadoras a este respecto. Nuevamente se cometeel error de querer mejorar la educación desde arriba. Ello se ha intenta-do en los últimos años a través de diversas iniciativas pero sin losresultados esperados. El Estado central es un mal evaluador de suspropios programas y tiende a contentarse con la introducción de losmismos haciendo caso omiso de sus impactos. Por eso es tan impor-tante distinguir entre sus funciones y descentralizar adecuadamente lagestión. A mayor abundamiento y en una confirmación de verticalismo,el proyecto de ley en comento apunta a instalar en los consejos directi-vos de las corporaciones de educación pública a representantes delMinisterio de Educación. Ellos, aunque son minoritarios, ciertamentetendrán influencia en la gestión, sobre todo teniendo en cuenta la pre-sión que pueden ejercer estas personas para que las corporacionesactúen con grados importantes de acuerdo con el Servicio Nacional deEducación. Se pierde, entonces, la responsabilidad política en estasinstituciones. Estos directores terminarán respondiendo a una estructu-ra central sin mayores contactos con las comunidades locales.

La solución que propone el proyecto contrasta en forma impor-tante con el Acuerdo educacional entre el gobierno y la Alianza cuyasegunda parte (la primera fue la Ley General de Educación) aún setramita en el Congreso. El Acuerdo apunta en otra dirección permitien-do, por una parte, poner al centro de las preocupaciones educativas la

17 Un ejercicio interesante en esta línea en un país que tiene un muy buendesempeño educativo es el reciente informe del Australian Council for Educational Re-search elaborado en el contexto de un programa de la OCDE, orientado a mejorar elliderazgo en los establecimientos educacionales.

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labor que cumplen los establecimientos educativos y, por otra, estable-cer una separación más precisa entre los roles de los distintos nivelesdel Estado. En efecto, la agencia de calidad de la educación operaría,una vez creada, a través de dos vías: la prueba SIMCE o su sucesora yuna visita inspectiva con personal calificado cuya misión es preparar uninforme sobre la marcha del establecimiento con especial énfasis en eldesempeño de los alumnos. Ambos instrumentos serían públicos, sien-do el primero una medición cuantitativa de los logros del establecimien-to y el segundo un análisis cualitativo que comience con una autoeva-luación del establecimiento y haga recomendaciones no obligatoriaspara el logro de una educación de calidad. Esto permitiría que el esta-blecimiento vaya internalizando los pasos necesarios para convertirseen una escuela efectiva. Ello se reforzaría con exigencias concretas quedescansen sobre estándares objetivos de aprendizaje que los estableci-mientos deberían satisfacer en plazos razonables y definidos en la ley.Estos estándares serían propuestos por el Ministerio de Educación yratificados por el Consejo Nacional de Educación que reemplazaría alactual Consejo Superior de Educación. A partir de estos cambios segeneraría, entonces, una necesaria reflexión al interior de las comunida-des educativas locales respecto de cómo mejorar la educación de losdistintos establecimientos. Esto es precisamente lo que no ocurre en laactualidad y que el proyecto de gobierno, al entregar la gestión técnico-pedagógica a las nuevas corporaciones, tampoco logrará. Sin un focopuesto en los establecimientos difícilmente se logrará mejorar la educa-ción pública. Pero podría argumentarse que si los establecimientos notienen las capacidades difícilmente van a lidiar con este informe y lasreflexiones que ellos generen. Pues bien, el documento del Acuerdocontempla que puedan acceder a apoyo de su elección, el que podríaser entregado por un servicio especializado del Ministerio de Educaciónpequeño y enfocado en esta tarea (muy distinto del sobredimensionadoServicio Nacional que crea este proyecto) o por un prestador indepen-diente certificado por un panel de expertos o una institucionalidadsimilar. El enfoque, entonces, es mucho menos verticalista estimandoque los impulsos para una educación de calidad deben venir desdeabajo y no desde el nivel central. Este último tiene que cumplir un papelevaluador, orientador y de apoyo bien especificado.

Por cierto, no se acaban aquí las tareas del Estado central eneducación, pero las demás están en otros ámbitos que no parece opor-

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tuno tratar aquí. El proyecto en comento aspira a fortalecer a la educa-ción estatal, pero se olvida completamente de las escuelas y los liceos.Sus directores aparecen apenas mencionados en su articulado: sólopara anunciar que los directores ejecutivos de las corporaciones podrándelegarles las funciones y atribuciones que estimen conveniente y paraindicarles que dicho director aprobará los proyectos educativos queellos elaboren. Construir nuevos entramados institucionales sin recono-cer que las mejores posibilidades de elevar la calidad de la educaciónestatal vienen desde los propios establecimientos antes que de instan-cias alejadas de ellos es un error. La primera pregunta que deberíaresponder un proyecto de esta naturaleza es cómo asegurar una trans-formación que convierta a los establecimientos estatales en escuelasefectivas. Este proyecto está lejos de responderla y más bien postulaque la inefectividad de las escuelas obedece al pequeño tamaño de lascomunas y a la ausencia de una organización que reúna suficientescompetencias pedagógicas en la estructura burocrática del Estado.Creemos que la evidencia disponible y la práctica comparada no validanestas argumentaciones.

4. MEJORES ALTERNATIVAS PARA EL LOGRODE UNA EDUCACIÓN ESTATAL DE CALIDAD

Mucho de lo que creemos que debe hacerse para el logro de unaeducación pública de calidad ya está dicho, pero quizás conviene dete-nerse en algunos aspectos específicos. Dicho logro es imposible sin elfortalecimiento de las capacidades de los establecimientos. Cualquiertransformación institucional en la organización de esa educación no vaa producir ningún resultado si no va de la mano de la creación de esascapacidades, y si se avanza en esta última dimensión probablementetampoco sea tan urgente dicha transformación.

La clave está en seleccionar adecuadamente a los directivos delas escuelas y liceos públicos y luego empoderarlos para que realicenuna gestión orientada a los aprendizajes de los estudiantes. Por cierto,esa orientación debe ser apoyada desde fuera con exigencias específi-cas de desempeño de los estudiantes. Los directivos deben ser evalua-dos en función del cumplimiento de esas exigencias. Para que esaevaluación sea justa es imprescindible que tengan algún control sobresus equipos pedagógicos. La actual institucionalidad que caracteriza a

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la educación pública es poco propicia para ello. Ciertamente es razo-nable que, en las actuales condiciones de generación de los cargosdirectivos de los establecimientos públicos, los docentes rechacen laposibilidad de que exista el control recién aludido. Por ello es que unamejora de la educación pública requiere actuar sobre distintos frentesde manera simultánea.

En ese sentido es indispensable reconocer que la subvención porestudiante a la larga es incompatible con negociaciones centralizadasque impiden a los sostenedores de los establecimientos públicos con-trolar sus costos. Se debe reconocer que en este ámbito hay unatensión porque, en general, en todos los países se observan regulacio-nes especiales para los docentes y negociaciones relativamente centrali-zadas pero, claro, esos países, en general, no tienen un financiamientode la educación como el nuestro. Éste, por muchas razones, en un paísde provisión mixta tiene ventajas sobre esquemas alternativos18. Esindispensable, entonces, alguna solución de compromiso y estable en ellargo plazo. Ello pasa por definir criterios más generales para determi-nar salarios que sean de carácter nacional y dejar en manos de unanegociación entre los sostenedores locales y sus docentes los criteriosmás específicos. El cálculo de la subvención debe tomar en cuenta loscriterios nacionales definidos y dejar espacio para negociaciones localesrazonables que estén idealmente orientadas a vincular los salarios de losdocentes con el desempeño de sus estudiantes. Ello, obviamente, supo-ne también descentralizar las evaluaciones de los docentes.

La discusión sobre la institucionalidad en la que debe apoyarse laeducación pública es irrelevante al lado de los verdaderos desafíos queésta tiene para avanzar en términos de calidad. Durante gran parte delsiglo XX ésta estuvo en manos del Estado central sin que tengamosevidencia de que ello haya contribuido a su calidad. No es raro, porquelos problemas eran exactamente los mismos de ahora: pocas capacida-des instaladas en los distintos establecimientos públicos para lograr unaexperiencia educativa valiosa. La desconcentración tiene la virtud deseparar el control de la gestión. Es una dimensión importante y, porello, muchos países han avanzado en esa dirección. Se entiende queello puede potenciar a la educación, básicamente porque concentra alEstado central en aquellas actividades en las que tiene ventajas compa-

18 Al respecto véase Beyer, Harald: “Entre la Autonomía y la Intervención: LasReformas de la Educación en Chile”, 2000.

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rativas: el control y orientación y la construcción de capacidades paratodo el sistema educativo, entre otras. La gestión educativa propiamen-te tal queda en otras instancias. ¿Pueden tantos países estar tan equivo-cados? La verdad es que ese enfoque ha sido validado una y otra vez.Si en nuestro país no dio resultados fue porque no hubo una descentra-lización efectiva, pero no porque no se hayan instalado las capacidadesde gestión educativa en los municipios sino porque no se instalaron enlos establecimientos públicos. Si ello no se hace, discutir sobre lainstancia más apropiada para sostener a los establecimientos públicoses bastante estéril.

Con todo, en aras de una mayor transparencia y visibilidad pare-ce oportuno promover instituciones distintas que sostengan a los esta-blecimientos públicos. Es razonable que, como plantea el proyecto,ellas sean corporaciones o, en su defecto, fundaciones, pero con es-tructuras livianas que sean un apoyo a los establecimientos antes queinstancias que intenten reemplazar a los equipos directivos y pedagógi-cos en sus funciones. Su capacidad, más que en la gestión, tiene queestar en la evaluación de los directivos y en la verificación de losesfuerzos que los distintos establecimientos hacen para cumplir con losestándares de desempeño definidos por el Estado o por la propia orga-nización, si ellos son superiores a los definidos por la instancia central.Ahora bien, estas corporaciones deben financiarse con los dineros de lasubvención y deben tener facilidades para asociarse, en particular enlos casos en que las comunas en las que se originan sean muy peque-ñas. La razón de esto no es de desempeños, de hecho éstos son enpromedio mejores que en las comunas grandes, sino de ahorro decostos. Si por razones ajenas a su voluntad la viabilidad de una asocia-ción es baja, la subvención debe reconocer mejor que en la actualidadla necesidad de un financiamiento basal suficiente. Debe evaluarse si encomunas más grandes no corresponde que exista más de una corpora-ción. Los directorios de esta corporación deben seguir teniendo res-ponsabilidad política y, por lo tanto, deben presidirlas los alcaldes uotros miembros de la comunidad democráticamente electos y debeexigirse idoneidad profesional y selección a través de concursos exi-gentes al directivo de esta organización. Sin embargo, no debe olvidar-se que los recursos adicionales en educación deben dirigirse a fortale-cer las capacidades de los establecimientos.

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5. CONCLUSIÓN

No es evidente cómo el proyecto de ley de educación públicapuede contribuir a resolver los problemas de calidad de la educaciónchilena y, en particular, los de la educación estatal. La descentralizaciónde la educación chilena no se ha concretado de manera efectiva porquelos establecimientos educativos estatales en la práctica no están empo-derados, carecen de autonomía y están exentos de la obligación derendir cuentas, que es la contrapartida del empoderamiento. En estascircunstancias difícilmente pueden sentirse responsables de los desem-peños de sus establecimientos, instalándose, salvo excepciones valio-sas, una cultura que no pone demasiada atención en los aprendizajes delos estudiantes y que los responsabiliza a ellos o a sus situacionesfamiliares de los pobres desempeños de los establecimientos. El pro-yecto de ley de fortalecimiento de la educación pública hace poco pararemediar esta situación. Más bien confía, sin mayor sustento, queorganizaciones más grandes relacionadas estrechamente con el nivelcentral a través de una coordinación en el campo de los apoyos técni-co-pedagógicos van a introducir los cambios que requiere una educa-ción estatal de calidad, pero no es claro por qué los establecimientoseducativos van a responder a estos cambios institucionales de unamanera que sea productiva para el país y que no se traduzca en ungasto permanente adicional sin mayores impactos.

Además, ese gasto adicional, de dudosa efectividad, termina dis-criminando entre los distintos proveedores de educación y, por lo tanto,entre las familias que eligen entre ellos. Si los argumentos sobre necesi-dad de financiar una estructura de gestión para los establecimientosestatales son válidos, no se aprecia la razón de que este financiamientono se extienda a los establecimientos particulares subvencionados. Si seestima que éste se justifica sólo para un tamaño mínimo de estudiantes,pues habría que definir adecuadamente ese mínimo y extender el finan-ciamiento a aquellas fundaciones, sociedades o asociaciones de estableci-mientos que satisfa*gan ese mínimo. La demanda por más fondos para laeducación estatal sobre la base de que ésta reuniría a estudiantes másvulnerables es algo que se resuelve a través de un mejor diseño de lasubvención. Como ya señalamos, todo indica que efectivamente losestablecimientos municipales atienden a niños que, en promedio, son másvulnerables desde el punto de vista social, pero una subvención mejor

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diseñada debería ser suficiente para estos propósitos. De hecho, esesperable que los establecimientos municipales estén recibiendo una ma-yor proporción de los recursos asignados a la subvención preferencial.

El mejor diseño de la subvención también supone reconoceraquellos casos en los cuales la matrícula es insuficiente o muy dispersapara lograr establecimientos suficientemente grandes y distribuir suscostos fijos entre un número suficiente de estudiantes. Nótese que estono guarda relación con la idea de aumentar el tamaño de la matrículaque depende de cada organización estatal. Éstas también van a adminis-trar, en algunos casos, establecimientos de pocos alumnos y no esapropiado que existan subsidios cruzados entre establecimientos pararesguardarse del déficit de no tener una escala suficientemente grande anivel de establecimiento.

Por último, se argumenta que habría establecimientos selectivosy no selectivos en el país, siendo los municipales principalmente de lossegundos y que eso les reservaría el derecho de recibir recursos adicio-nales. Pero, de nuevo, no es evidente la ligazón a menos que se creyeseque el desempeño de los estudiantes en los establecimientos no selecti-vos se viese perjudicado por la existencia de establecimientos selecti-vos. Aquí la literatura especializada reciente tiene resultados que sonambiguos. La evidencia, que todavía dista de ser conclusiva, parecieraapuntar a que no cabe esperar que cambios en la composición socialdel estudiantado surtan grandes efectos, aunque podría haber efectos sise cambiase la composición de los estudiantes de acuerdo a sus habili-dades. Así, por ejemplo, los estudiantes serían influidos muy fuerte-mente por estudiantes con habilidades similares a las de ellos, y si en uncurso específico se incorpora un estudiante de altas (bajas) habilidadeshabría efectos, pero serían relativamente locales e incidirían sólo en eldesempeño de aquellos estudiantes de altas (bajas) habilidades. No haytampoco aquí, entonces, desde el punto de vista de los desempeñoseducativos, razones para justificar un financiamiento especial para losestablecimientos estatales. Ahora bien, hay de todas maneras otrasbuenas razones para aspirar a lograr establecimientos educativos másinclusivos y lo que corresponde es premiar esas prácticas pero inde-pendientemente de la naturaleza de los establecimientos, velando, ade-más, que ellas no castiguen sus desempeños, es decir apelando aexámenes que también midan el valor que agregan los establecimientosy no sólo su desempeño absoluto.

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Estudios Públicos, 114 (otoño 2009).

ESTUDIO

REFORMA LEGISLATIVA DE LA TELEVISIÓNANTE EL FUTURO DIGITAL

UN PASO ADELANTE, UNO ATRÁS*

Lucas Sierra

Este trabajo analiza críticamente la propuesta de reforma a lalegislación televisiva que el Gobierno ha enviado al Congresocon miras a la futura tecnología digital. La reforma está con-formada por dos proyectos de ley: uno se refiere a la Ley18.838, general de televisión, y el otro a la Ley 19.132, sobreTelevisión Nacional de Chile. Ambos proyectos son analiza-dos aquí. El primero, se sostiene, propone un avance in-teresante: la incorporación de la categoría de servicios

LUCAS SIERRA I. Abogado, Universidad de Chile; LL.M. Universidad de Yale;Ph.D., Universidad de Cambridge. Profesor de Derecho de las Telecomunicaciones, Uni-versidad de Chile. Investigador del CEP.

* Agradezco las interesantes conversaciones que tuve con Eduardo Costoya yMarcelo Pandolfo mientras escribía este trabajo, la ayuda de Pablo Fuenzalida y losútiles comentarios de Harald Beyer, Arturo Fontaine T. y Lucas Mac-Clure. Una ver-sión preliminar de este trabajo se publicó en marzo de 2009 como Documento deTrabajo 376 del CEP, bajo el mismo título. Esa versión fue presentada en un seminariopúblico realizado en el CEP el 4 de mayo de 2009. En esa oportunidad recibí algunoscomentarios del ministro René Cortázar, que agradezco muy especialmente. Como esobvio, ninguna de estas personas tiene responsabilidad alguna por los errores u omisio-nes que puedan haber quedado.

[Estando este número de Estudios Públicos en prensa, el Gobierno envió a laCámara de Diputados, bajo el Nº 762-357, una indicación para modificar algunos puntosdel “Proyecto de Ley que Permite la Introducción de la Televisión Digital Terrestre”, aque se refiere este artículo. Sin embargo, esa indicación no altera el diagnóstico ni lasconclusiones de este artículo. (N. del Autor.)]

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LIntroducción

as páginas que siguen analizan la reforma legislativa que elGobierno ha iniciado en vista de la futura llegada de la televisión digitala Chile. En noviembre del año pasado, el Gobierno envió al Congresodos proyectos de ley: uno que modifica la Ley de Televisión, Ley18.838, y otro que modifica la Ley de Televisión Nacional de Chile(TVN), Ley 19.1321. Es, en otras palabras, una reforma a la legislaciónde la televisión “abierta” o, más técnicamente, radiodifusión televisiva2.

Esta reforma legislativa se ha iniciado con independencia delestándar técnico de televisión digital que se vaya a adoptar en el futuro,

“intermedios” de telecomunicaciones a la futura radiodifusióntelevisiva digital. Éste es un paso en el sentido de la conver-gencia que la tecnología digital impulsa entre los distintosservicios de telecomunicaciones. Este avance, sin embargo,se ve empeñado por otras propuestas del proyecto, como,por ejemplo, el establecimiento de “campañas de utilidad ointerés público” obligatorias para los canales, lo que repre-senta una intervención estatal injustificada. El segundo pro-yecto, sobre Televisión Nacional de Chile, también escriticado. La razón fundamental es que extiende y difumina elgiro de esta empresa del Estado, echando una sombra deduda sobre el criterio de subsidiariedad estatal que inspiranuestra regulación económica, al tiempo que se propone que-brar el pie de igualdad que existe entre la televisión estatal yla privada. En síntesis, se concluye, esta reforma legislativada un paso adelante, pero también uno atrás.

Palabras clave: Televisión, radiodifusión, televisión pública, digita-lización, telecomunicaciones, regulación, espectro radioeléctrico.

1 El primer proyecto corresponde a “Mensaje de S.E. la Presidenta de la Repúbli-ca, con el que Inicia un Proyecto de Ley que Permite la Introducción de la TelevisiónDigital Terrestre”. Ingresó a la Cámara de Diputados con el Boletín 6190-19, el 06/11/2008. Ver http://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=6579&prmBL=6190-19.El segundo proyecto corresponde a “Mensaje de S. E. la Presidenta de la República con elque Inicia un Proyecto de Ley que Modifica la Ley Nº 19.132 de Televisión Nacional deChile”. Ingresó a la Cámara de Diputados con el Boletín 6191-19, el 06/11/2008. Verhttp://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=6578&prmBL=6191-19

2 Cuando en este trabajo se habla de televisión, sin más, debe entenderse latelevisión “abierta” o, como la define la Ley 16.168, General de Telecomunicaciones, laradiodifusión televisiva de libre recepción, esto es, la que es recibida “libre y directamen-te” por el público en general.

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cuestión que es competencia del Gobierno resolver mediante un actoadministrativo. Hasta cierto punto, ambas cuestiones pueden tratarsecon independencia.

Este trabajo examinará ambos proyectos de ley. En la primeraparte (1) se analiza el que busca reformar la Ley 18.838, de radiodifusióntelevisiva. A la luz de este análisis, luego en (2) se estudia el proyecto queintenta reformar la Ley 19.132 sobre TVN. Por último, en (3), se avan-zan algunas conclusiones. Éstas sostienen que esta reforma legislativainiciada por el Gobierno contiene una cuestión interesante: la introduc-ción de la categoría de servicios “intermedios” en la regulación televisiva.Sin embargo, también sostienen que la reforma contiene varias cuestio-nes negativas, las que, consideradas en conjunto, enturbian el interesantepotencial que podría tener la introducción de la mencionada categoría deservicios “intermedios” en la TV abierta. Si se eliminaran estas cuestio-nes, la reforma podría aprovechar mejor el potencial que para nuestraradiodifusión televisiva promete la tecnología digital.

1. LA REFORMA DE LA LEY 18.838, SOBRE LA TELEVISIÓN EN GENERAL

Este proyecto sugiere varios cambios a esta ley. A juicio de estetrabajo, los más relevantes son el que se refiere a las “campañas deutilidad o interés público” del Gobierno, el que aumenta los poderesregulatorios del Consejo Nacional de Televisión (CNTV) sobre ciertapublicidad televisiva, así como los que se refieren a la división geográficade las nuevas concesiones de radiodifusión televisiva, al ingreso a estaradiodifusión de nuevas concesiones de servicios “intermedios” de tele-comunicaciones, al destino de las actuales concesiones de televisión queson indefinidas en el tiempo, y al plazo que se establece para migrar haciala televisión digital. A continuación, cada uno de estos cambios se analizaen ese orden.

1.1. Campañas de “utilidad o interés público”

Es negativo que esta oportunidad no se haya aprovechado pararevisar la necesidad de tener un órgano regulador específico para latelevisión: el Consejo Nacional de TV (CNTV). El proyecto de ley nosólo no deroga este órgano, sino que, en un sentido importante, lo

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refuerza: ahora, en conjunto con el Gobierno de turno, podrá obligar alos canales a emitir ciertas “campañas” decididas por el Gobierno. Es laresurrección de las antiguas “cadenas” televisivas. En lugar de que estareforma refuerce la autonomía editorial en la televisión, lo que hace esaumentar el poder relativo del Estado frente a ella, amenazándola, portanto.

Esta posibilidad de forzar la transmisión de ciertos contenidos esuno de los aspectos negativos de la reforma. El proyecto introduce lasllamadas “campañas de utilidad o interés público”, mediante las cualesel Gobierno puede pedirle al CNTV que imponga a los canales laemisión de los contenidos que el Gobierno determine, conforme alsiguiente criterio general: “Se entenderá por campaña de interés públicoa aquellas transmisiones diseñadas por las autoridades competentes,que se han de emitir con el objeto de proteger a la población y difundirel respeto y promoción de los derechos de las personas”.

Estas “campañas de utilidad o interés público” traen de vuelta lalógica de las antiguas “cadenas” de televisión, práctica intervencionistausada en el pasado y desterrada desde que se recuperó la democraciaen 1990. ¿Por qué resucitarla hoy, aunque sea en la forma más edulco-rada que el proyecto propone? Desde 1990 el Gobierno ha podido dar aconocer sus campañas en todo Chile. Paga por ellas y los canales,incluyendo TVN, por supuesto, se han encargado de transmitirlas entodo el país. Algunas han generado controversias, como las orientadasa prevenir el sida. Un par de estaciones, al amparo de su autonomíaeditorial, se negaron a transmitir las campañas del Gobierno, que in-cluían el uso de condones como una de las alternativas de prevención.En reemplazo, idearon y transmitieron sus propias campañas, enfati-zando otras alternativas preventivas. Pero siempre existió la posibilidadde recibir por televisión el mensaje del Gobierno en todo el país.

Los medios de comunicación deben pensarse como un sistema,lo mismo los medios televisivos de comunicación. A través de estesistema, las campañas que diseñe y financie el Gobierno siempre en-contrarán una forma de transmitirse, sobre todo si existe un canalestatal que, como TVN, tiene cobertura nacional.

El mecanismo propuesto por el proyecto es así: “…el MinisterioSecretaría General de Gobierno determinará cuáles serán las campañasde utilidad o interés públicos, enviando la estructura, diseño y conteni-dos fundamentales de la o las campañas al Consejo [Nacional de TV],

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el que deberá aprobarlas con el voto conforme de al menos seis de susmiembros en ejercicio. Producida su aprobación, el Consejo remitirá alos concesionarios la resolución respectiva con todos sus antecedentes,junto a las instrucciones adicionales que fueren necesarias para latransmisión de la campaña con vistas en el cumplimiento de los objeti-vos de la misma”. El proyecto deja a cada concesionaria la determina-ción de la “forma y contenido de los spots”, pero, una vez que los hayandefinido, deberán someterlos a la “aprobación previa del Consejo”.

Llama la atención que esta norma se introduzca sin modificar lodispuesto en el art. 13 de la Ley 18.838, que dispone: “El Consejo nopodrá intervenir en la programación de los servicios de radiodifusióntelevisiva de libre recepción ni en la de los servicios limitados detelevisión”. La imposición de estas “campañas” por parte del Gobiernoy del CNTV es una evidente intervención en la programación televisiva,aunque se deje la definición precisa de la “forma y contenido de losspots” a las propias estaciones. Finalmente, todas las campañas debenser aprobadas por la autoridad estatal.

Esta propuesta sugiere una intervención excesiva del Estado enla autonomía editorial de los medios de comunicación televisivos, exce-so que resulta aún más evidente si se considera lo innecesaria que ellaparece ser hoy en día. Además, ni la radiodifusión sonora, ni la prensaescrita, ni los medios electrónicos están sujetos a una intervención así.Por todo esto, la resurrección de las “cadenas” televisivas enfrenta laformidable muralla que para ellas significa la sentencia 226 que elTribunal Constitucional dictó en 1995. Aquí el Tribunal Constitucionalafirmó enfáticamente el valor de la autonomía editorial de los medios decomunicación:

… desde el momento en que se impone al Estado la obligaciónde equilibrar el flujo noticioso a fin de pretender una pluralidadideológica o cultural, y para así hacerlo ha de imponer obliga-ciones a los medios de comunicación social, significa una in-tromisión indebida en las decisiones que pueda adoptar unmedio de comunicación, interferencia que no sólo constituyeuna clara violación a la autonomía de ese medio… sino, ade-más, una violación directa a la libertad de emitir opinión y deinformar —que reconoce, asegura y protege la Carta Fun-damental en su artículo 19, N° 12—, sin censura previa, encualquier forma y por cualquier medio. Y es más; afecta dicha

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disposición requerida del proyecto al “contenido esencial” deesta libertad, puesto que significa imponer condiciones queimpiden su libre ejercicio; y es que se afecta su esencia desdeel mismo instante en que su ejercicio deja de ser libre3.

En consecuencia, esta propuesta del proyecto podría estar ex-puesta a un reproche por inconstitucionalidad.

1.2. Regulación de la publicidad televisivadurante ciertos programas

El proyecto de ley incluye otra propuesta sobre contenidos tele-visivos que también despierta dudas. Se refiere a cierta publicidadtelevisiva, ampliando y reforzando los poderes que el CNTV tiene sobreella. Hoy en día, el CNTV tiene pocos poderes específicos sobre lapublicidad: el principio general vigente es que las estaciones la decidenautónomamente, bajo las reglas, claro, que regulan el contenido televisi-vo en general (así, por ejemplo, está prohibido emitir publicidad p*rno-gráfica)4.

Este principio general de autonomía publicitaria se aplica tambiéna la publicidad que se emite durante programas que hayan sido finan-ciados con los recursos fiscales que adjudica el CNTV mediante susconcursos públicos. Es decir, si una estación hoy emite una películacuya realización se benefició con estos fondos públicos, es libre paradecidir la publicidad que intercala, tal como lo es si lo que emite es unapelícula comprada por la estación a un distribuidor internacional.

Hasta hoy, el CNTV tampoco ha regulado la publicidad en aten-ción al carácter del asunto publicitado, con la sola excepción de lapublicidad de tabaco y bebidas alcohólicas, que sólo puede emitirse enhorario adulto, es decir, entre las 22:00 y las 06:00 horas, y la publici-dad de drogas ilícitas, que no puede emitirse en horario alguno.

3 Considerando 31º de la sentencia Rol 226, Tribunal Constitucional (1995).4 El proyecto define “publicidad” en los siguientes términos: “Para los efectos

de este artículo, se entenderá por publicidad todo mensaje transmitido a cambio de unaremuneración o contraprestación, por cuenta de una persona natural o de una personajurídica de derecho privado, relativa a una actividad comercial, industrial, artesanal oprofesional, realizada con el objeto de promocionar el suministro de bienes de toda claseo la prestación de servicios, con carácter oneroso. No constituyen publicidad para estosefectos, los anuncios realizados por el concesionario en relación con sus propios pro-gramas y los productos accesorios directamente derivados de dichos programas”.

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El proyecto del Gobierno busca cambiar esto, a fin de dar poderal CNTV para que regule la publicidad que se intercale en emisionesbeneficiadas con fondos fiscales. Dice el proyecto:

En el caso de la letra b) del artículo precedente [programaciónque recibió subsidio fiscal], el Consejo podrá fijar los res-guardos para que cuando se inserte publicidad televisiva du-rante las producciones financiadas con estos recursos, no seexceda una proporción que el mismo Consejo determine deanuncios de publicidad televisiva. Tratándose de películasrealizadas para la televisión, con exclusión de las series, losseriales y los documentales, otras obras cinematográficas yprogramas informativos, podrán ser interrumpidos por publi-cidad la cantidad de veces que el Consejo determine.

Además de poder regular el traslape entre programas subsidiadosy publicidad, el proyecto también da al CNTV el poder de regular lapublicidad durante esos programas en atención a los productos publici-tados. Dice el proyecto: “Asimismo, el Consejo podrá limitar el horarioy duración de los anuncios publicitarios relativos a sustancias destina-das al consumo humano y sujetas al control de la autoridad sanitaria”.Además del tabaco y del alcohol, entonces, el proyecto busca que elCNTV regule durante los programas subsidiados la publicidad de unmuy amplio espectro de productos, desde la leche hasta las bebidasgaseosas, pasando por duraznos en conserva, helados, chocolates, yo-gur y remedios para el resfrío.

Aun cuando se trata de un poder que sólo se puede ejercerrespecto de la publicidad durante los programas subsidiados, la expre-sión que usa el proyecto: “sustancias destinadas al consumo humano ysujetas al control de la autoridad sanitaria” es excesivamente amplia yambigua. Por lo mismo, pone demasiada discrecionalidad en las manosdel regulador. ¿Cuál es la razón que justifica esta nueva intervenciónestatal? Como con las cadenas televisivas, con la publicidad el proyectode ley constituye un retroceso poco comprensible. Parece estar aflo-rando nuevamente algo de esa animadversión regulatoria contra la pu-blicidad televisiva que tuvo la primera ley de televisión en 1970 (Ley17.377). Quienes promuevan esta regulación específica de la publicidadtelevisiva deberán justificarla suficientemente, pues hasta ahora no pa-rece justificada.

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Además, esta propuesta de regulación publicitaria parece discri-minatoria frente a otros medios de comunicación que, aun cuandodifundan contenidos que han recibido subsidios de los otros fondos quetiene el Estado para el contenido simbólico, pueden intercalar publicidadsin las restricciones que se quieren imponer a la radiodifusión televisi-va. De aprobarse esta propuesta, el CNTV podrá regular especialmentela propaganda televisiva del yogur, pero esta misma sustancia podrá seranunciada sin regulación especial alguna en la radio y en un libro, auncuando el programa radial o publicación de que se trate haya recibidosubsidios fiscales. ¿Qué justifica este trato diferenciado, que agrava eltrato diferenciado que ya recibe la televisión respecto del tabaco yalcohol?

Y, para volver a la primera restricción que el proyecto propone,¿qué justifica restringir la publicidad en la emisión de contenidos produ-cidos con recursos fiscales? Tampoco se ve aquí con claridad unarespuesta satisfactoria. Paradójicamente, esta restricción podría tenerconsecuencias opuestas a los objetivos que se persiguen con el subsi-dio fiscal a la programación televisiva, que es la producción y difusiónde contenidos nacionales de calidad. Si se regula de forma especial lapublicidad durante la emisión de estos contenidos, se arriesga disminuirlos incentivos que pueden tener las estaciones para transmitir dichoscontenidos. Quizás esto pueda afectar proporcionalmente más a lasestaciones chicas que a las grandes, contradiciéndose así otro objetivoque se busca con este proyecto: la coexistencia de múltiples estacionesdistintas. Para disminuir este riesgo, habría que empezar a distinguirentre las distintas estaciones, porque una regulación así puede afectarde manera distinta a las estaciones grandes y chicas. O distinguir entresubsidios dados para la producción de un programa y los dados para sutransmisión. Y un problema más. ¿Qué pasa si un contenido televisivorecibió un subsidio que alcanzó sólo a un 40% de su costo total? ¿ElCNTV deberá regular la publicidad durante su emisión en ese mismoporcentaje? Hacer todo esto parece muy complicado y exigiría unaingeniería social excesiva por parte del CNTV. ¿Vale la pena? Quizássea mejor en esta materia la ley como está, sin una regulación especialde la publicidad durante la emisión de contenidos subsidiados. O, almenos, no modificarla antes de entender mejor cómo operará en la

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práctica la televisión digital. O, por último, si se insiste con esta pro-puesta, establecer criterios más precisos en la propia ley, a fin dereducir la discrecionalidad del CNTV5.

1.3. División geográfica de la radiodifusión televisiva

Por su lado, esta propuesta distingue entre distintas concesionesde radiodifusión televisiva: nacionales, regionales, locales y comunita-rias. Hasta ahora, la ley no hace distinción entre las concesiones deradiodifusión televisiva. Todas son, simplemente, concesiones de radio-difusión televisiva, que se ejercen sobre un área geográfica determinadao zona de servicio. El territorio está dividido en varias áreas de cobertu-ra, y para cada una de ellas se han establecido concesiones de radiodi-fusión televisiva. Así, una diferencia entre una concesionaria grande,como TVN, y una chica, como UCV-TV, es que la primera es titular deconcesiones en más zonas de servicio que la segunda (TVN es titularde 207 concesiones, UCV-TV de 8). Por otro lado, y a diferencia de laradiodifusión sonora (la radio), hoy no existe legalmente la radiodifu-sión televisiva “comunitaria”6.

El proyecto propone ahora distinguir entre los siguientes cuatrotipos de concesiones de radiodifusión televisiva de libre recepción:

• Nacionales, que contemplan una cobertura en más del 50% delas regiones del país, cualquiera sea el nivel de cobertura quealcancen en cada región;

5 Es conveniente tener presente aquí la práctica y evolución de la Ley 18.985 de1990, Ley de Donaciones Culturales, o “Ley Valdés”. Su texto original dispuso que si unaexposición o espectáculo recibía donaciones sujetas a esa ley, “la asistencia a los mismosdeberá ser gratuita y estar abierta al público en general”. Las consecuencias de estadisposición fueron problemáticas, lo que llevó a su modificación en el año 2001. Se hizomás flexible, permitiéndose, bajo ciertas condiciones, las donaciones a exposiciones yespectáculos pagados. Esta evolución enseña que no es simple la relación subsidio fiscal/gratuidad. Menos simple es respecto de la radiodifusión televisiva, en la que los costos deproducir y de emitir muestran entre sí una diferencia mayor que en el caso de, porejemplo, una exposición fotográfica.

6 Aunque en la práctica sí existe. En Santiago, por ejemplo, en la población LaVictoria, se opera una emisora de TV, definida como “comunitaria” y con un radio dealcance cercano a los 10 kilómetros. Ver http://canal3lavictoria.cl/index.php. Por suparte, las radios comunitarias fueron consagradas legislativamente en 1992, cuando unamodificación de la Ley 18.838, General de Telecomunicaciones, incorporó los serviciosde radiodifusión de “mínima cobertura”.

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• Regionales, que contemplan una cobertura hasta del 50% de lascomunas de una región, y que tienen un alcance efectivo igual osuperior a un 25% de su población, pero en no más del 50% delas regiones del país;

• Locales, que contemplan una cobertura en sólo una región, perocomprendiendo dentro de ella un alcance efectivo inferior al25% de su población o con una cobertura igual o inferior al 50%de las comunas de dicha región, y

• Comunitarias, que contemplan las mismas condiciones de co-bertura de las concesiones locales, ya mencionadas, y, además,sus titulares cumplen ciertos requisitos señalados en el mismoproyecto de ley.

Esta distinción tiene consecuencia en el espectro radioeléctricodestinado a la radiodifusión televisiva: el 40% de él debe reservarse paraconcesiones regionales, locales, comunitarias y aquellas que, siendonacionales, el CNTV califique como “culturales”. Es decir, se deja paralas “nacionales” no “culturales” el 60% de todo este espectro. Actual-mente se ha reservado para la televisión digital el espectro que va, en labanda UHF, desde la frecuencia 21 hasta la 36 y desde la 38 hasta la59. Es decir, 38 frecuencias. El 60% equivale a 23 frecuencias, el 40%a 15. Hay 23 frecuencias para las concesiones nacionales no “cultura-les”. Si este proyecto entrara en vigencia hoy, habría seis titulares deconcesiones nacionales no “culturales”: TVN, UC-TV, Mega, La Red-TV, Chilevisión (por sí sola, sin necesidad de las que es titular laUniversidad de Chile y que hoy Chilevisión usufructa), y la propiaUniversidad de Chile. Es decir, habría espacio espectral para 15 titula-res de concesiones nacionales no “culturales” más. También habríaalgunos titulares de concesiones “regionales”: UCV-TV, Canal-2, yR.D.T. S.A. en el sur de Chile. Y habría, además, algunas “locales” y“comunitarias”.

El hecho de que se haya reservado la banda de frecuencias UHFpara la televisión digital, haciendo emigrar la radiodifusión televisivadesde la banda VHF que mayormente usa hoy, ha sido objeto de algunacrítica. La banda UHF tiene menor capacidad de propagación que labanda VHF. Esto significa que para alcanzar la misma cobertura, en labanda UHF se requiere un transmisor más potente que en la bandaVHF. Además, las señales en la banda VHF tienen más facilidad de

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sortear los obstáculos que encuentran a su paso. En síntesis, en labanda VHF la radiodifusión televisiva es más barata que en la bandaUHF. Si uno de los objetivos de este proyecto es potenciar la radiodifu-sión televisiva local y comunitaria, como se dice, el uso de la bandaVHF aparece como más funcional a este objetivo que el uso de laUHF7. Hay un buen punto en esta crítica. Frente a ella, el Gobiernopodría argumentar que en la banda VHF hay menos frecuencias dispo-nibles (sólo 12), y que en algunas zonas (como Santiago, por ejemplo)esa banda está bastante saturada. Un buen punto también. Ambosdeberían considerarse durante el debate legislativo.

Asimismo se han presentado dudas sobre la posibilidad de quelas concesiones “nacionales” impliquen el establecimiento de “redes defrecuencia única” (SNF en sus siglas en inglés). Esto significa que unmismo titular de concesión tenga, en todo el territorio nacional, lamisma frecuencia para su señal. Un ejemplo: bajo el esquema SNFTVN podría usar la frecuencia 7 en todo el territorio nacional y nocomo hoy que, bajo el sistema de “redes de frecuencia múltiple”(MNF) existente, TVN usa la frecuencia 7 en Santiago, pero la 12 enValparaíso y la 4 en Puerto Montt. El proyecto no propone explícita-mente ni SNF ni MNF, pero la idea de concesión “nacional” se ha vistocomo un posible incentivo para la SNF. ¿Cuál sería aquí el problema?SNF permite una mayor eficiencia en el uso del espectro radioeléctrico,pero también impone algunas rigideces: la frecuencia de todos lostransmisores debe estar totalmente sincronizada y el contenido emitidopor todos ellos debe ser exactamente el mismo, al mismo tiempo. Estoimposibilitaría una práctica que desarrollan hoy las concesionarias que,como TVN, operan una red nacional: emitir cierta programación localintercalándola en la programación nacional (por ejemplo, en el noticiariocentral). Si uno de los objetivos de este proyecto es incentivar laproducción y emisión de contenidos televisivos locales, la SNF podríaser aquí contraproducente. Además, esta opción podría encarecer ladistribución del contenido a toda la red. Hoy ésta se hace vía satélite.Pero la SNF parece dificultar una distribución por esta vía, creando lanecesidad de otras vías que, como la fibra óptica, son más caras. Latopología del territorio chileno, se dice, favorece la MNF, pues tieneaccidentes naturales que aíslan las emisiones distintas en zonas de

7 Ver, por ejemplo, la presentación del Colegio de Ingenieros de Chile A. G.(2008).

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servicio distintas, pero que usan la misma frecuencia. A la luz de todoesto, el debate legislativo también deberá considerar con cuidado estepunto8.

Finalmente, un punto sobre las nuevas concesiones de radiodifu-sión locales y comunitarias que se proponen. Junto con asegurarles aéstas y a las regionales y aquellas nacionales que el CNTV califique como“culturales” un mínimo de espectro radioeléctrico, el proyecto disponeun subsidio fiscal preferente para las concesionarias locales y comunita-rias. Hasta ahora, la ley autoriza al CNTV para recibir todos los añosrecursos fiscales destinados a “financiar o subsidiar la producción, trans-misión y difusión de programas televisivos en aquellas zonas fronterizas,extremas o apartadas del territorio nacional en que, por su lejanía oescasa población, no exista interés comercial que incentive a concesiona-rias de servicio de radiodifusión televisiva de libre recepción a prestarestos servicios”. El proyecto amplía las hipótesis que dan lugar al subsi-dio en los siguientes términos: “El Consejo podrá recibir aportes especia-les del Estado para financiar o subsidiar la producción, transmisión ydifusión de programas televisivos en aquellas zonas del territorio nacionalen que, por su lejanía o escasa población, alto costo de inversión, bajarentabilidad económica u otra causa de entidad semejante, no existainterés comercial que incentive a concesionarias de servicio de radiodifu-sión televisiva de libre recepción a prestar estos servicios”.

La propuesta es menos precisa que la legislación vigente, lo quepuede dar lugar a arbitrariedad en la asignación de estos recursos.Ahora se habla de “alto costo de inversión, baja rentabilidad económicau otra causa semejante”. La ambigüedad de esta última expresión espatente. Además, se agrega el subsidio preferente para la radiodifusióntelevisiva local y comunitaria: “Dichos aportes se emplearán preferente-mente para financiar o subsidiar la producción y transmisión de losconcesionarios de servicio de radiodifusión televisiva de libre recepciónde carácter comunitario y local”. En principio, esto no parece incorrec-to, pero sí puede dar lugar a las dificultades prácticas que se puedenderivar del interés de los parlamentarios representantes de las loca-lidades en que se encuentren dichos radiodifusores, por aumentarexcesivamente el ítem correspondiente en las respectivas leyes de pre-supuesto. Ésta es una posibilidad que conviene tener presente.

8 Sobre la disyuntiva entre SNF y MNF, ver también la presentación del Colegiode Ingenieros de Chile A. G. (2008).

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Dicho todo esto, revisemos ahora la división en dos que elproyecto propone para las concesiones de la radiodifusión televisivadigital que es, quizás, la propuesta más interesante de esta reforma.

1.4. Concesión de servicios “intermedios” para la televisión

Hasta hoy, una concesión de radiodifusión televisiva de librerecepción es una autorización para emitir contenidos audiovisuales,más la entrega del espectro radioeléctrico necesario para hacerlo. Esuna autorización para emitir, más el recurso que requiere la emisión.Aquí hay un cambio importante que el proyecto busca introducir: quela concesión de radiodifusión sea nada más que una autorización paraemitir televisión, pero que no se extienda al espectro requerido. Paraéste se requiere un título distinto, separado de la concesión de radiodi-fusión. Este otro título es una concesión de servicio “intermedio”, queda acceso al espectro radioeléctrico. Hay que precisar, con todo, que elproyecto reserva esta distinción para las concesiones “nacionales” y“regionales”, pero no para las “locales” ni para las “comunitarias”.Éstas se mantienen con el esquema vigente: la concesión de radiodifu-sión televisiva digital terrestre, además de ser una autorización paraemitir contenidos audiovisuales, es también una autorización para usarel espectro radioeléctrico que esa emisión requiere.

Si bien centrada en las concesiones nacionales y regionales, lapropuesta de una concesión de radiodifusión y de otra, distinta, deservicios “intermedios”, es la más interesante del proyecto y la quebusca de modo más directo hacerse cargo del cambio digital. Si sematerializa, una persona jurídica que quiera emitir televisión deberápedirle al CNTV una concesión de radiodifusión televisiva de librerecepción y, si quiere, una de servicios “intermedios” para la emisiónde la correspondiente señal, que entrega el Ministerio de Transportes yTelecomunicaciones9. O, tal vez, puede pedir sólo una concesión de

9 Llama la atención que, a las puertas del futuro digital y de la abundancia relativade espectro radioeléctrico que éste posibilita, la legislación mantenga la exigencia de quelos titulares de concesiones de radiodifusión televisiva sean personas jurídicas y no, tam-bién, personas naturales. Hay que recordar que el texto original de la Ley 18.838, vigenteentre 1989 y 1992, contemplaba la posibilidad de que las personas naturales fueran,también, titulares de estas concesiones. Si se quiere fomentar la diversidad y el pluralismoen televisión, habría que posibilitar una mayor diversidad de concesionarios posibles.

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radiodifusión televisiva, pero no una de servicios “intermedios”. Esto,pues pretende acordar con una concesionaria de servicios “interme-dios” el transporte de su señal. De esta manera, la autorización para laradiodifusión televisiva se ha dividido en dos: en la autorización paraemitir televisión, por un lado, y en el acceso al espectro radioeléctriconecesario para hacerlo, por el otro. Esta división permite el surgimientode los siguientes agentes en el negocio televisivo:

1. Concesionarios de radiodifusión televisiva que, a la vez, sonconcesionarios de servicios “intermedios” para el transporte desu propia señal.

2. Concesionarios de radiodifusión televisiva que no son titulares deuna concesión de servicios “intermedios”, pero que contratancon titulares de estas últimas concesiones para el transporte desu señal.

3. Concesionarios de servicios “intermedios” que no son titularesde una concesión de radiodifusión televisiva, pero que contratancon estos titulares para transportarles su señal.

La incorporación de la categoría de servicios “intermedios” a laradiodifusión televisiva es, como se ha dicho, quizás lo más interesantedel proyecto de ley. Sin embargo, esta innovación plantea la preguntapor la razón de conservar las concesiones de radiodifusión, pero ahoracomo meras autorizaciones para emitir contenidos audiovisuales, sin elespectro necesario para hacerlo. ¿Por qué regular tanto, mediante unaautorización que se otorga por decreto supremo, como son las conce-siones, la mera posibilidad de emitir contenidos audiovisuales? Quizássería más sensato y económico tener sólo concesiones de servicios“intermedios” en el negocio televisivo, sin concesiones adicionales deradiodifusión que, a simple vista, parecen algo inútiles, al basarse enuna distinción que no tiene mucho sentido: producir y disponer conte-nidos audiovisuales en general (que no necesita autorización estatalalguna), por una parte, y, por la otra, producir y disponer contenidosaudiovisuales para que sean emitidos en televisión (que requiere deconcesión). Planteada esta pregunta, que ojalá se responda durante eldebate legislativo, veamos ahora la concesión de servicios “interme-dios”.

El proyecto sugiere que las concesiones de servicios “interme-dios” que está introduciendo a la radiodifusión televisiva son las conce-

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siones de servicios “intermedios” de la ley de telecomunicaciones, esdecir, tienen el objeto amplio de esas concesiones. Así define la Ley18.168, General de Telecomunicaciones, a los servicios “intermedios”:

Servicios “intermedios” de telecomunicaciones, constituidospor los servicios prestados por terceros, a través de instala-ciones y redes, destinados a satisfacer las necesidades detransmisión o conmutación de los concesionarios o permisio-narios de telecomunicaciones en general, o a prestar serviciotelefónico de larga distancia a la comunidad en general.

Como se ve, el objeto de las concesiones de servicios “interme-dios” es muy amplio, pues incluye las necesidades de transmisión oconmutación que puedan llegar a tener los prestadores de servicios detelecomunicaciones en general, y el servicio telefónico de larga distan-cia, en particular. Es una buena cosa que el proyecto contemple para laradiodifusión televisiva una idea de servicios “intermedios” amplia,como la que establece la legislación de telecomunicaciones.

Ésta es una manera de aprovechar, respecto de la radiodifusióntelevisiva, las posibilidades de convergencia entre distintos servicios detelecomunicaciones que permite la tecnología digital10. El proyecto ha-bla de concesiones de servicios “intermedios”: “para la transmisión deseñales de radiodifusión televisiva digital terrestre”, pero luego aclaraque esta referencia a la radiodifusión televisiva no altera “la naturalezalegal del servicio intermedio en cuanto a su aptitud para proveer múlti-

10 Al respecto se han planteado dudas sobre esta disposición del proyecto, relativaal procedimiento de entrega de las concesiones de servicios “intermedios”: “El proyectotécnico [con que se acompañe la solicitud de estas concesiones], además de las mencionesy exigencias contempladas en el artículo 15° de la ley Nº 18.168, deberá contener unestudio especial que dé cuenta de cómo se garantizará la mayor eficiencia posible en el usoefectivo del espectro radioeléctrico asignado por la concesión… El Plan de RadiodifusiónTelevisiva establecerá los parámetros fundamentales de eficiencia espectral para estosservicios”. Aquí las dudas se relacionan con la discrecionalidad que podría tener el regula-dor al evaluar la “mayor eficiencia posible” en el uso del espectro que garantiza cadasolicitante, aun cuando se encomiende al Plan de Radiodifusión Televisiva el estableci-miento de los parámetros fundamentales al efecto. Mediante esa discrecionalidad se podríaimponer un modelo específico para los operadores de televisión digital, contrariando en lapráctica lo expresado por el Mensaje de este proyecto, en el sentido de que “…el proyec-to no persigue imponer un modelo de operación específico para los operadores de Televi-sión Digital. En consecuencia, cada concesionario podrá ofrecer además del conjunto desus contenidos, distintas alternativas tales como alta definición, multiprogramación, mo-vilidad y/o portabilidad”. Sobre estas dudas, ver la presentación del Colegio de Ingenierosde Chile A. G. (2008).

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ples prestaciones”. Un ejemplo aquí podría ser la posibilidad de quejunto a una o más señales televisivas se puedan transmitir datos. Conesto se reconoce la convergencia, pero el proyecto tiene a bien agregarque será de la “esencia” de estas concesiones de servicios “interme-dios”: “su utilización principal en la transmisión de señales televisivas”.Quizás en esto último el proyecto se equivoca, al imponerles un servi-cio específico “esencial” a estos concesionarios y no dejar explícita-mente abierto el campo de los servicios que se pueden intermediar, sinuno “esencial”. En esto último parece colarse la antigua lógica diver-gente con que se han regulado históricamente las telecomunicaciones,distinguiendo entre servicios específicos11. Tampoco parece muy fun-cional a la convergencia el hecho de que el proyecto exija que por cadanueva señal que una concesionaria de radiodifusión quiera emitir gra-cias a su concesión de servicios “intermedios”, el concesionario debapedir una nueva concesión de radiodifusión. Es sabido que la tecnolo-gía digital permite emitir más de una señal televisiva en el mismoespectro en que hoy puede emitirse sólo una señal. Mejor parecería unaregulación en que se entregue una concesión de radiodifusión televisivay que ésta le permita emitir todas las señales que la respectiva conce-sionaria pueda12.

Con todo, éste es un paso adelante hacia la convergencia: seabre la posibilidad de que las concesionarias de televisión puedan inter-mediar otros servicios de telecomunicaciones, y que la radiodifusióntelevisiva pueda ser transportada por concesionarios que puedan, a suvez, intermediar otros servicios. La convergencia se materializa en lamedida en que la radiodifusión televisiva se conecta a otros servicios detelecomunicaciones, en la medida en que la legislación de televisión y lade telecomunicaciones se acercan mutuamente.

Esto parece ser una buena noticia para las concesionarias vigen-tes, pues, por el ministerio de la ley, van a quedar jurídicamente habili-tadas para intermediar servicios de telecomunicaciones, incluidas otrasseñales televisivas. Y parece una buena noticia también para la audien-

11 Sobre la inercia divergente en la historia de la regulación de las telecomunica-ciones en Chile, puede verse Sierra (2008).

12 La dificultad que implica tener que pedir al CNTV una concesión de radiodifu-sión televisiva por cada nueva señal que se quiera emitir está relacionada con la dificultadmás general que implica el mantener la idea de concesión de radiodifusión en el negociotelevisivo digital y no quedarse, simplemente, con las concesiones de servicios “interme-dios” que se proponen. Al respecto, véase supra p. 140.

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cia, por la posibilidad de más contenidos televisivos, pues distintosproductores de este contenido podrán difundirlo sin tener que afrontarel desafío económico que implica montar una red y hundir su costo.

1.5. ¿Qué hacer con las actuales concesionesde duración indefinida?

Un punto muy importante en esta reforma es lo que se va ahacer con las concesiones vigentes. Como se apuntó más arriba, elproyecto transforma las concesiones vigentes en las dos concesionesque introduce: radiodifusión y servicios “intermedios”. A ambas lesasigna una duración de 20 años. Llama la atención este plazo, pues lasconcesiones de radiodifusión televisiva que se entregan hoy duran 25años. Se redujo en 5 años. ¿Por qué? Además, según la legislación detelecomunicaciones, las concesiones de servicios “intermedios” duran30 años. ¿Por qué las que se asocian a la radiodifusión televisiva seacortan en 10 años? Esta diferencia de plazo parece poco convergente,al distinguir, desde el punto de vista de su duración, entre concesionesde servicios “intermedios”.

Ahora bien, el proyecto propone que las concesionarias que hoycalifican como “nacionales” serán acreedoras de concesiones de ser-vicios “intermedios” en todas las zonas de servicio de Chile. Estobeneficiará especialmente a aquellas concesionarias que hoy, siendo“nacionales”, no tienen concesiones de radiodifusión televisiva sobretodas las áreas de servicio que hay en Chile. Éste es el caso, porejemplo, de la Universidad de Chile y de Chilevisión. Hoy la Universidadde Chile no tiene concesión sobre Tongoy, por ejemplo, donde sí tieneChilevisión. Pero esta última no tiene sobre Santiago, donde sí tiene laUniversidad de Chile, que Chilevisión usufructa. Si el proyecto se con-vierte en ley, la Universidad de Chile, como concesionaria “nacional”,será automáticamente titular de una concesión de servicios “interme-dios” en Tongoy, y Chilevisión, por su parte, tendrá automáticamentela suya en Santiago13.

13 Esto hace plantearse una pregunta sobre el acuerdo de usufructo entre la Uni-versidad de Chile y Chilevisión. Este acuerdo vence en 2018. Si el proyecto se convierteen ley, Chilevisión ganará espectro sobre lugares en que hoy no tiene, y a los que accedeusufructuando de las concesiones de la Universidad de Chile. Al ganar concesiones propias,el incentivo para este usufructo puede desaparecer.

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Como se sabe, el régimen concesional de la radiodifusión televi-siva vigente en Chile es problemático, pues es diferenciado: un grupode concesiones tiene duración indefinida y otro grupo tiene una dura-ción de 25 años. Esta diferencia es un desafío para cualquier reformaque busca enfrentar el cambio digital. Se deben contraponer dos objeti-vos que, en cierto punto, pueden entrar en tensión recíproca: el respetode derechos adquiridos, por una parte, y obtener la máxima eficienciaposible en el uso del espectro radioeléctrico. ¿Cómo enfrenta el proyec-to de ley este desafío?

En principio, lo enfrenta correctamente. Reconoce que las con-diciones indefinidas son un permiso de uso de que gozan sus titularesindefinidamente. Esto implica reconocer que las concesiones de radio-difusión televisiva vigentes son un título para emitir contenidos tele-visivos a través del espectro, pero que no son un título sobre unadeterminada cantidad de espectro. De esta forma, no se les reconoceun derecho indefinido temporalmente sobre los 6 MHz que usan hoy,sino el que sea necesario para emitir una señal. Bien, pero la forma enque el proyecto de ley materializa este razonable criterio general admitecríticas, pues parece imprecisa. Veámoslo en el siguiente ejemplo.

UC-TV tiene una concesión de radiodifusión televisiva en la zonade servicio de Santiago, que es indefinida en el tiempo. Si el proyectose convierte en ley, esta concesión se transformará en dos concesio-nes: una de radiodifusión televisiva de libre recepción (que formaráparte de una “nacional” por la actual cobertura geográfica de UC-TV) yuna concesión de servicios “intermedios” sobre la zona de servicio deSantiago. Según el proyecto, ambas duran 20 años. Al cabo de estos20 años, UC-TV tiene la posibilidad de renovar ambas por otros 20años. Si decide no hacerlo, el proyecto de ley recuerda el hecho de queUC-TV era titular de una concesión de radiodifusión indefinida en eltiempo y le da derecho a que el regulador televisivo (CNTV) le proveade los “medios indispensables” para seguir emitiendo en forma indefini-da en el tiempo “una señal televisiva digital de calidad consistente conlas condiciones tecnológicas del mercado televisivo”.

En otras palabras, a las actuales concesionarias el proyecto lesreconoce el derecho que hoy tienen a transmitir una señal televisivaindefinidamente en el tiempo, y también les reconoce el espectro quesea necesario para transmitirla. Esto último es a lo que el proyecto serefiere como “medio indispensable” para emitir. Si las condiciones

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tecnológicas del mercado televisivo en el futuro determinan una calidadde señal que puede lograrse con 1 MHz, o con menos, ésta será lacantidad de espectro (el “medio indispensable”) que la concesionariatendrá derecho a seguir usando indefinidamente en el tiempo. Así elproyecto busca conciliar el respeto de derechos adquiridos con lamáxima eficiencia posible en el uso del espectro radioeléctrico14.

Si bien este mecanismo refleja un criterio correcto respecto delcarácter de las concesiones (que son permisos de uso de un recurso,permisos sobre los que se tiene propiedad, pero ésta no alcanza alrecurso mismo), la forma de ponerlo en práctica podría ser mejorada.Respecto de las actuales concesiones indefinidas, el proyecto disponeque si al cabo del plazo de 20 años no hay renovación de las dosnuevas concesiones en que las actuales concesiones indefinidas setransforman, nace un derecho para sus titulares de obtener del CNTV“medios indispensables” a objeto de seguir transmitiendo indefinida-mente una señal. Esta redacción parece problemática: ¿Qué son “me-dios indispensables” sino espectro radioeléctrico? ¿Por qué no decirlomás claramente? Si es espectro radioeléctrico, ¿por qué el proyectomenciona sólo al CNTV y no a la Subtel, que tiene el mandato legal deadministrar el espectro? ¿Por qué diferir 20 años la resolución delproblema que constituye la indefinición temporal de algunas concesio-nes, con la incertidumbre que esto puede conllevar? Y un par depreguntas más: si una concesionaria no renueva sus concesiones, ¿se ledará concesión de servicios “intermedios” respecto de los “mediosindispensables”, o éstos se le darán bajo otra modalidad? Si es estoúltimo, ¿bajo cuál modalidad?

Mejor parecería un mecanismo que resuelva esta cuestión ahora,de una manera clara y expedita. Una manera clara y expedita deberíainvolucrar una manifestación de voluntad por parte de los titulares de

14 Cabe notar que, de materializarse esta hipótesis de no renovación por parte delos actuales titulares de concesiones indefinidas en el tiempo, el derecho que les nacerá aque el CNTV los provea de los “medios indispensables” para emitir una señal será sólorespecto de las concesiones que actualmente tienen y no de la de radiodifusión queganaron sobre nuevos territorios como consecuencia de transformarse en titulares de unaconcesión de radiodifusión “nacional”. Así, por ejemplo, si la Universidad de Chile decideno renovar por otros 20 años sus nuevas concesiones, tendrá derecho a que el CNTV leprovea los “medios indispensables” para seguir con la posibilidad de emitir una señal enSantiago, donde es concesionaria hoy, pero no en Tongoy, porque hoy no lo es en esalocalidad de la IV Región.

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concesiones indefinidas. Estos titulares podrían ser presentados con lasiguiente alternativa:

1. Si quieren mantener el carácter indefinido de su derecho atrasmitir una señal televisiva, muy bien, se les ofrece un multi-plex (cuya administración debe definirse), para que la sigan emi-tiendo en el espectro radioeléctrico estrictamente necesario. Obien:

2. Si quieren más espectro radioeléctrico para, en la forma de unaconcesión de servicios “intermedios”, poder transmitir más de unaseñal televisiva, así como para ofrecer otras aplicaciones u otrosservicios, bien, pero deben renunciar formalmente al caráctertemporal indefinido de sus actuales concesiones. Hecho esto, seles dan las dos concesiones que contempla el proyecto (de radio-difusión y de servicios “intermedios”) por 20 años renovables (opor el tiempo que finalmente se decida para estas concesiones)15.

1.6. El plazo para migrar

El proyecto es algo equívoco respecto del camino a seguir haciala televisión digital y el denominado “apagón analógico” que marca elfin de este camino. El proyecto lo regula como sigue. Los titulares deconcesiones de radiodifusión televisiva vigentes a la fecha de entradaen vigencia de la ley, sea en la banda VHF o en la banda UHF, deberán:

• Lograr una “cobertura digital de al menos un 85% de la pobla-ción comprendida en su zona de servicio”, dentro del plazo decinco años contados a partir de la fecha de vigencia de la ley;

• Lograr una “cobertura digital de un 100% de su zona de servi-cio”, dentro del plazo de ocho años contados desde la fecha devigencia de la ley.

En principio, entonces, el “apagón analógico” debe producirse alos ocho años de la entrada en vigencia de la ley. Excepcionalmente,este plazo puede extenderse por decreto supremo en casos justificados.

15 Para una mejor descripción y fundamento de esta alternativa, ver Sierra (2006:141-144).

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Este calendario plantea algunas preguntas. Ellas no se refieren ala extensión de cinco y ocho años. Ésta es una cuestión prudencial queen este caso, atendidas las circunstancias de Chile y la experienciacomparada, puede ser perfectamente razonable. Las preguntas, másbien, tienen que ver con ciertas dificultades de interpretación. Primera:dentro de los primeros cinco años se debe cubrir con radiodifusióntelevisiva digital el 85% de la población “comprendida en su zona deservicio”. ¿Cuál “zona de servicio”? ¿Las originales que la concesiona-ria tenía en virtud de sus concesiones analógicas? ¿O, además, lasnuevas que adquirió en virtud de la concesión “nacional” a que se hizoacreedora con la nueva ley? Segunda: ¿Por qué para el plazo de loscinco años se usa un criterio demográfico (85% de la “población”) ypara el plazo de ocho años uno geográfico (100% de su “zona deservicio”)?

Ahora bien, y también en relación con este calendario, y como losugiere la experiencia comparada, el proyecto propone una modalidadde simulcasting durante el período de transición. Esto es, los concesio-narios siguen transmitiendo su señal analógica y la reproducen en digi-tal. Con todo, cabe puntualizar que los concesionarios actuales, quecalifiquen como titulares de concesiones nacionales y regionales, severán beneficiados, por el ministerio de la ley, con una concesión deservicios “intermedios” y con una de radiodifusión televisiva para unaseñal digital. Si quieren emitir otras señales digitales, deberán pedirconcesiones de radiodifusión extras al CNTV.

Y un último punto. ¿Cuándo se termina la posibilidad de pediruna concesión de radiodifusión televisiva analógica en la banda VHF?16

¿Desde la entrada en vigencia de la ley? ¿Desde el momento del “apa-gón analógico”? Esto debería definirse explícitamente.

Con todas estas preguntas y dudas, la propuesta principal quehace el proyecto en el sentido de aplicar la categoría concesional deservicios “intermedios” de telecomunicaciones a la radiodifusión televi-siva es un avance importante. Sin embargo, esto que es un avance parael sistema televisivo en general implica un riesgo de retroceso en elcaso de un operador televisivo en particular: TVN.

16 Desde el año 2000 la banda UHF está congelada para nuevas concesiones deradiodifusión televisiva. Sólo la banda VHF está abierta a ellas, en las zonas de servicio queno están saturadas, obviamente.

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2. LA REFORMA DE LA LEY 19.132, SOBRE TVN

El proyecto de ley que se refiere al radiodifusor televisivo estatal(TVN) es lo más discutible de esta reforma legislativa. Esto, pues pordistintas vías difumina el giro de esta empresa pública, expandiéndolo alpunto de echar una sombra de duda sobre el criterio de subsidiariedadestatal que viene inspirando nuestra regulación económica desde hacedécadas. Al difuminar y expandir este giro, se abre la puerta para que elEstado ingrese como proveedor de servicios al mercado de las teleco-municaciones, un mercado que, como sabemos, puede ser servido bienpor distintos operadores privados. De aquí que este proyecto se aparte,injustificadamente, del criterio de subsidiariedad estatal que desde haceaños viene orientando nuestra regulación económica.

Como sabemos, el criterio de subsidiariedad se expresa en laidea de que, por regla general, los bienes y servicios de la sociedadsean provistos por las personas privadas. Sólo en casos excepcionales,cuando los privados no quieran o no puedan proveerlos, los provee elEstado. Esto no impide, por supuesto, que el Estado ingrese a laeconomía de una manera indirecta, otorgando subsidios, por ejemplo.Lo que el criterio de subsidiariedad desalienta es su ingreso comoempresario, como es el caso de TVN en el mercado de la radiodifusióntelevisiva y, con este proyecto de ley, en el mercado audiovisual y en elde las telecomunicaciones, en general17.

Además, el proyecto rompe el pie de igualdad con el resto de losradiodifusores televisivos en que TVN fue puesto por la Ley 19.132 en1992. Esto lo hace al abrir la posibilidad de que TVN reciba directa-mente recursos desde el Estado. ¿Por qué se cambia hoy, a las puertasde esta importante innovación tecnológica, el criterio de igualdad quetan trabajosamente fue legislado en 1992, y que le ha permitido a TVNganar autonomía del Gobierno y del sistema político al no depender delos recursos que éstos quieran entregarle? Este trabajo deja, simple-mente, planteada esta pregunta, para concentrarse en otras propuestasde esta reforma.

17 El criterio de subsidiariedad está relacionado con el artículo 19 número 21 de laConstitución Política, que exige una ley de quórum calificado cuando el Estado quieradesarrollar o participar en actividades empresariales, en circunstancias de que para que losparticulares las emprendan no se necesita autorización especial alguna: tienen el campoabierto. Si el Estado no cuenta con esa calificada autorización, no puede pisar la economíacomo empresario.

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El proyecto originalmente redactado por el Gobierno ha experi-mentado algunas modificaciones en su paso por la Comisión de Cien-cias y Tecnología de la Cámara de Diputados, que fueron acordadascon el Gobierno. Al momento de escribir estas líneas, el proyectoaprobado por dicha comisión está en discusión en la Sala de la Cámarade Diputados. En lo que sigue, y cuando corresponda, se hará referen-cia a la propuesta original del Gobierno y a su modificación durante eltrámite legislativo hasta ahora.

Básicamente, este trabajo sostiene que el proyecto de ley autori-za al Estado para desarrollar actividades empresariales en mercados enlos cuales los privados pueden y quieren proveer los bienes que senecesitan. No hay buenas razones para que el Estado ingrese a proveer-los él. El proyecto, al menos, no da ninguna y, no obstante, abre lacapacidad empresarial del Estado de un modo excesivo e injustificado.Lo hace por dos vías, al menos. Una es la expansión y ambigüedad queintroduce al giro empresarial de TV. La otra es la entrega a TVN de lamisma concesión de servicios “intermedios” que, según se vio másarriba, el otro proyecto de ley les entrega a todos los actuales concesio-narios de radiodifusión televisiva. En el futuro digital, esto permitiría aTVN prestar los demás servicios de telecomunicaciones que dichasautorizaciones permiten. ¿Queremos que también el Estado provea es-tos servicios como empresario? Ésta es una pregunta que el debatelegislativo que comienza no puede eludir, pues así se lo exige el criteriode subsidiariedad. A continuación se revisan las dos vías mediante lascuales el proyecto abre la puerta al Estado empresario. Luego se plan-tean algunas dudas sobre la corrección de quebrar el pie de igualdadque hoy existe entre la televisión estatal y la privada.

2.1. Un giro empresarial expansivo y difuso

En su Art. 2, la ley vigente sobre TVN fija así su giro: “Suobjeto es establecer, operar y explotar servicios de televisión”. Y agre-ga: “En general, podrá realizar todas las actividades propias de unaconcesionaria de servicios de televisión constituida como persona jurí-dica de derecho privado, con iguales derechos, obligaciones y limita-ciones”.

El giro de TVN como empresa pública fue una cuestión debatidadurante la discusión de esta ley entre 1990 y 1992. Al final, se decidió

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esta redacción, que enfatiza la idea de “servicios de televisión” y la ideade que debe actuar en un pie de igualdad con las demás concesionariasde radiodifusión televisiva. Poco más adelante, la ley le impone a TVNuna obligación al contenido que emita en el sentido de que en él debemanifestarse “pluralismo” y “objetividad”, en especial cuando se tratade “noticieros, programas de análisis o debate político”.

Esta definición del giro de TVN es bastante parecida a la que laprimera ley de televisión, la Ley 17.377 de 1970, daba a la reciéncreada TVN: “El objeto será establecer, operar y explotar un sistemanacional de televisión destinado a transmitir, a través del territorionacional, programas audiovisuales, entendiéndose por tales todo siste-ma que permita la transmisión de imágenes y sonidos mediante siste-mas ópticos o electromagnéticos. La Empresa podrá realizar todas lasactividades, negocios, operaciones, actos, contratos y convencionesque se relacionen con su objeto” (Art. 14 de la Ley 17.377 de 1970).

El proyecto de ley que aquí se analiza, sin embargo, propone ungiro para TVN harto más amplio y ambiguo. En su redacción original,el proyecto dijo: “Su objeto es establecer, operar y explotar servicios deemisión de señales de televisión, servicio de transporte de señales tele-visivas digitales por ondas terrestres y otras actividades audiovisuales,tales como producción cinematográfica, radiodifusión, internet y pro-ducción discográfica”. Y a continuación agrega, como inciso segundo,que TVN “podrá realizar todas las actividades propias de una empresaprivada de servicios audiovisuales, con iguales derechos, obligacionesy limitaciones” (énfasis agregado).

El texto aprobado por la Comisión de Ciencia y Tecnologíamodifica el inciso primero. En lugar de precisar su amplitud, la extiendeaún más: “Su objeto es establecer, operar y explotar servicios de pro-ducción, emisión y transmisión de contenidos audiovisuales, cualquierasea su formato, plataforma o medio” (énfasis agregado). Ya ni siquierahay referencia a la radiodifusión televisiva, como en la redacción origi-nal, sino que a la harto más extensa idea de “contenidos audiovisuales”.

El inciso segundo de la redacción se mantiene. Este inciso, alestablecer la cláusula de igualdad con los otros operadores, tambiéndifumina el giro de la empresa. En la ley vigente esta cláusula deigualdad es más acotada: “[TVN] podrá realizar todas las actividadespropias de una concesionaria de servicios de televisión constituidacomo persona jurídica de derecho privado, con iguales derechos, obli-

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gaciones y limitaciones” (énfasis agregados). El proyecto, en cambio,equipara el giro de esta empresa pública desde el de concesionaria deradiodifusión televisiva a uno propio de una “empresa privada de servi-cios audiovisuales”. La extensión es patente.

¿Se quiere que el Estado tenga una empresa dedicada a producirpelículas para el cine? ¿La vuelta de Chile Films? Por su parte, unaempresa proveedora de internet (ISP, Internet Service Provider) puedeser considerada como prestadora de servicios audiovisuales. ¿Quere-mos a TVN, al Estado, a fin de cuentas, como ISP? Hoy TVN tiene unportal en internet (www.tvn.cl) donde, entre otras cosas, se puederecibir su señal en vivo. ¿El proyecto quiere formalizar en la ley esto oquiere otra cosa más? Habría que precisarlo explícitamente. En el mis-mo sentido, la producción de DVD puede también ser entendida comola prestación de un servicio audiovisual. ¿Queremos que el Estado, através de TVN, se transforme en sello discográfico? Hoy TVN pone enel mercado a través de distribuidores privados DVD con algunos de susprogramas, bajo el sello de TVN18. ¿Esto es lo que el proyecto quiereformalizar legislativamente? ¿O quiere algo más? También sería buenoprecisarlo, porque podríamos terminar con el Estado como productordiscográfico. Esto sería un evidente retroceso al Estado empresario enestas materias.

La ambigüedad en el giro de TVN como empresa pública, que elproyecto introduce, se ve agravada por un concepto que el mismoproyecto adscribe a ese giro: el “bien común”. En su redacción origi-nal, el proyecto decía: “Televisión Nacional de Chile está al servicio delbien común”. El texto aprobado por la Comisión de Ciencia y Tecnolo-gía modificó así esta redacción: “Se reconoce en Televisión Nacionalde Chile un rol diferenciador, en virtud del cual su servicio estaráorientado principalmente a satisfacer el bien común...”.

¿Una empresa pública cuyo giro es el “bien común”? Con esteconcepto el giro de TVN termina por difuminarse. Es difícil haberpensado aquí en un concepto menos afortunado. Por distintas razones.Algunas son abstractas y tienen que ver con el hecho de que esteconcepto se originó en un contexto político y cultural previo a la edadmoderna, es medieval. Esto mismo, creo, hace que sea un ideal público

18 Por ejemplo, “El Señor de la Querencia”, que se distribuye a través de la Feriadel Disco. Ver http://www.feriadeldisco.cl/cgi-bin/wspd_cgi.sh/WService=wsPFDD/MIXinterior_pelicula.htm?pr_partID=000000404348

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un tanto refractario al liberalismo y a la aspiración de vivir en unasociedad plural, en la cual, provisto un cierto orden que se consideracorrecto, se admiten distintas concepciones del bien o de lo bueno. Noes éste el lugar, sin embargo, para fundamentar estas afirmaciones.Solamente diré que el concepto de “bien común” no es afortunadocomo giro de una empresa pública, porque es extremadamente amplioy vago. Por su propiedad y por el hecho de competir en el mercado, lasempresas públicas deben tener un giro lo más preciso y acotado posi-ble, para saber lo más exactamente posible qué pueden y qué nopueden hacer19. El concepto de “bien común” no cumple con estaexigencia. No puede cumplirla, mejor dicho.

Para comprobar su ambigüedad, se puede leer la referencia queal “bien común” hace la Constitución vigente. Esta referencia viene deltexto original de la Constitución de 1980. Ésta es la primera Constitu-ción que en la historia de Chile menciona el concepto de “bien común”.Así son sus términos:

El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidades promover el bien común, para lo cual debe contribuir acrear las condiciones sociales que permitan a todos y a cadauno de los integrantes de la comunidad nacional su mayorrealización espiritual y material posible, con pleno respeto alos derechos y garantías que esta Constitución establece.(Art. 1, énfasis agregado).

Podría decirse, entonces, que a TVN se le está imponiendo latarea de colaborar a crear las condiciones sociales que nos permitan, atodos y cada uno de los chilenos, y en la mayor medida posible,realizarnos espiritual y materialmente. ¿Cómo hace esto un radiodifusortelevisivo del Estado organizado como empresa pública? La imagina-ción parece no tener límites aquí.

Este carácter ilimitado del concepto “bien común” puede adver-tirse en el propio proyecto de ley. Luego de ponérselo a TVN comogiro, el proyecto enuncia una serie de tareas que ayudarían a alcanzartan alto ideal. Muchas de ellas también son extremadamente vagas y

19 Sobre la importancia de que el Estado empresario tenga giros precisos y biendefinidos, es interesante el fallo de la Corte Suprema en el año 2000, pronunciado en elrecurso de amparo económico Asociación Nacional de la Prensa Asociación Gremial yotro con Empresa de Transporte de Pasajeros Metro Sociedad Anónima.

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algunas distintas entre sí. Por ejemplo, según la primera redacción delproyecto, TVN debe “fomentar el pluralismo y el desarrollo cultural,ofreciendo una amplia variedad de programas, de alta calidad”. Laredacción aprobada por la Comisión de Ciencia y Tecnología no reduceesta ejemplificación del “bien común”, sino que la amplía, pues TVNdebe “Fomentar el enriquecimiento cultural de la sociedad chilena, ofre-ciendo una amplia variedad de programas, de alta calidad, que reveleninformación y estimulen el conocimiento sobre civilizaciones y culturasnacionales y extranjeras, procesos creativos y artísticos, corrientes depensamiento, y sobre los avances científicos y tecnológicos, entreotros”. También, de acuerdo al texto aprobado por la Comisión deCiencia y Tecnología, debe “promover y respetar los valores democrá-ticos, los principios y los derechos establecidos en la Constitución y enlos tratados internacionales sobre derechos humanos, ratificados porChile y que se encuentren vigentes, así como fomentar la formacióncívica, la información, formación y participación ciudadana”. Asimis-mo, según este mismo texto, debe “Promover el pluralismo, recono-ciendo la diversidad cultural, étnica, ideológica y religiosa, entre otras,especialmente los derechos de los pueblos originarios, como en generalde todo grupo, tradición o cultura que con su particular forma deplantearse frente a la realidad, enriquezca los valores nacionales, lavisión que cada ciudadano tiene de su país, y aquella que proyectaChile dentro del continente y dentro de la comunidad internacional”. Yremata asignándole a TVN la tarea de “Promover la identidad de cadauna de las regiones del país, generando las condiciones para una realintegración regional, nacional e internacional, tanto a través de conteni-dos que representen las distintas realidades regionales, como de accio-nes que permitan la existencia y un grado de autonomía de canalesregionales, donde les sea posible emitir, principalmente, programas einformativos locales, que desarrollen en sus contenidos o reportajesaspectos culturales propios de la zona o ámbito territorial de su señal, ycuya capacidad de cobertura abarque, a lo menos, a la totalidad de lasprovincias de la región”. Con esto último, el proyecto está predetermi-nando parte importante de la estructura y organización industrial deTVN, restándole a su gobierno corporativo la autonomía que requierepara tomar importantes decisiones estratégicas. Todo esto en nombredel “bien común”.

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El mismo “bien común” se esgrime para un cierto proteccionis-mo cultural, al encomendársele a TVN “Fomentar el desarrollo de laindustria audiovisual nacional, mediante contenidos producidos en elpaís que representen no menos del 40% del total de su programación”.El texto original contemplaba un guarismo más alto: 60%. Es importan-te tener en cuenta que la producción de contenido televisivo ya estásubsidiada en Chile a través de, por ejemplo, los fondos concursablesdel CNTV, el Fondo Audiovisual bajo el amparo del Consejo Nacionalde la Cultura y las Artes, y los fondos especiales que establece la Leyde Prensa. Además de todos estos subsidios, y en nombre del “biencomún”, este proyecto quiere también subsidiar a la “industria audiovi-sual nacional” a través de la empresa pública TVN. Este nuevo subsidioa la industria, que se agrega a los fondos concursables que ya existen,parece un beneficio excesivo a un determinado sector de la economía.Parece, más bien, un ejemplo de “captura” regulatoria.

El concepto de “bien común” y sus ejemplificaciones, entonces,terminan por difuminar el giro de TVN, el que ya venía bastante diluidopor la definición que el proyecto da primero en el sentido de que estaempresa pública, además de servicios televisivos, puede dedicarse aestablecer, operar y explotar servicios de producción, emisión y trans-misión de “contenidos audiovisuales”. La amplitud y ambigüedad queestas definiciones introducen en el giro de TVN se ve agravada, tam-bién, por otra disposición que el proyecto propone en concordanciacon la reforma a la ley general de televisión vista más arriba, en elsentido de introducir la categoría de servicios “intermedios” a la radio-difusión televisiva.

2.2. ¿El Estado como empresario de telecomunicaciones?

Como se vio más arriba, el proyecto que busca reformar la Ley18.838 introduce, entre sus principales innovaciones, la categoría con-cesional de servicio “intermedio” de telecomunicaciones a la radiodifu-sión televisiva. Ese proyecto dispone que esta concesión de servicios“intermedios” debe estar “esencialmente” destinada al transporte deemisiones televisivas digitales terrestres, pero también dispone que di-cha concesión está abierta, además, a las múltiples prestaciones que sepueden proveer con una concesión de servicio “intermedio” de teleco-

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municaciones20. Vale la pena recordar aquí la amplitud con que la Ley18.168, General de Telecomunicaciones, define a estos servicios “in-termedios”:

Servicios intermedios de telecomunicaciones, constituidospor los servicios prestados por terceros, a través de instala-ciones y redes, destinados a satisfacer las necesidades detransmisión o conmutación de los concesionarios o permisio-narios de telecomunicaciones en general, o a prestar serviciotelefónico de larga distancia a la comunidad en general.

Es decir, un concesionario de servicios “intermedios” de teleco-municaciones está abierto a la posibilidad de satisfacer las necesidadesde transmisión o conmutación de los concesionarios o permisionariosde telecomunicaciones en general, incluyendo servicio telefónico delarga distancia.

El proyecto de ley que busca reformar la Ley 18.838 procura,con razón a mi juicio, dar esta amplitud a la radiodifusión televisiva, afin de facilitar el proceso de convergencia que posibilita la tecnologíadigital. Introduciendo la categoría de servicio “intermedio” a la radiodi-fusión televisiva digital, lo que se quiere es precisamente esto: posibili-tar a los operadores de televisión abierta su incursión en otros terrenosde las telecomunicaciones en general. Esto está muy bien y en concor-dancia con el desarrollo tecnológico. La pregunta que surge, sin embar-go, es si queremos que el Estado se expanda a estos nuevos negocios através de TVN.

Hasta ahora, la reforma legislativa propuesta por el Gobiernomediante los dos proyectos de ley que este trabajo comenta sugierecontestar que sí. Esto, pues a TVN se le dan las mismas concesionesde radiodifusión televisiva y, lo más importante aquí, de servicios “in-termedios” de telecomunicaciones que se le dan al resto de los opera-dores televisivos, sin calificación alguna. Además, el proyecto de leysobre TVN establece que en su giro se incluye el “transporte” deseñales (lo que alude claramente a la nueva concesión de servicios

20 Vale la pena recordar la amplitud de la definición que la Ley 18.168, General deTelecomunicaciones, da a estos servicios: “Servicios intermedios de telecomunicaciones,constituidos por los servicios prestados por terceros, a través de instalaciones y redes,destinados a satisfacer las necesidades de transmisión o conmutación de los concesionarioso permisionarios de telecomunicaciones en general, o a prestar servicio telefónico delarga distancia a la comunidad en general”.

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“intermedios”), agregando una cláusula de igualdad con los otros ope-radores televisivos. Como se vio más arriba, esta cláusula de igualdades bastante más amplia que la que existe hoy. Ésta permite a TVNhacer lo mismo que puede hacer cualquier “concesionaria de serviciosde televisión”. El proyecto propone permitirle hacer lo mismo quecualquier “empresa privada de servicios audiovisuales”. La expansiónes patente. Y de nuevo la pregunta ineludible: ¿queremos semejanteexpansión empresarial del Estado por medio de TVN?

2.3. Sobre la prudencia de diferenciar ahora, sin saber cómo operarála TV digital, la televisión estatal y la privada

Por último, algunas palabras sobre otra propuesta también muydiscutible de este proyecto. Uno de los criterios más trabajosamentediscutidos y acordados durante la tramitación de la Ley 19.132 fue elpie de igualdad en que quedaron TVN y el resto de los radiodifusorestelevisivos21. La única diferencia relevante es la obligación a la que fuesometida TVN en el sentido de que “el pluralismo y la objetividaddeberán manifestarse en toda su programación y, muy especialmente,en los noticieros, programas de análisis o debate político.” Ésta es unaobligación calificada de pluralismo, pero no hay que olvidar que dentrodel estándar de “correcto funcionamiento” al que están sometidos to-dos los radiodifusores televisivos, la noción de “pluralismo” tambiénestá incluida. Es decir, la específica obligación de ser pluralista querecae en TVN no es demasiado distinta de la que recae sobre todos losdemás radiodifusores televisivos. Esta igualdad básica entre todos losradiodifusores televisivos resulta reforzada por la prohibición de recibirrecursos fiscales especiales que la ley impuso a TVN. Así lo dispone elArt. 25 de la Ley 19.132: “Televisión Nacional de Chile, en casoalguno, podrá comprometer el crédito público. Tampoco podrá obtenerfinanciamientos, créditos, aportes, subsidios, fianzas o garantías delEstado o de cualesquiera de sus organismos, entidades o empresas,sino en los casos en que ello fuere posible para el sector privado y eniguales condiciones”. El correlato lógico de esta prohibición es un giroempresarial definido en analogía con los demás radiodifusores televisi-

21 Para el proceso de reforma que llevó a las leyes 19.131 y 19.132 en 1992, verSierra (2201).

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vos: “Su objeto es establecer, operar y explotar servicios de televisión.En general, podrá realizar todas las actividades propias de una conce-sionaria de servicios de televisión constituida como persona jurídica dederecho privado, con iguales derechos, obligaciones y limitaciones”(Art. 2 de la Ley 19.132).

El proyecto invierte el pie de igualdad vigente. Lo hace, por unlado, al imponerle a TVN tareas generales y específicas y, por otro, alpermitir que reciba aportes fiscales directos: “Asimismo, la empresa,para el cumplimiento de sus fines relativos al bien común referidos enel artículo 3° de esta ley, podrá solicitar y recibir recursos fiscales yde instituciones públicas facultadas para promover a través de finan-ciamiento iniciativas al respecto”. Y también invierte el criterio abrien-do a TVN el aval del Estado. Hasta hoy, la ley dispone: “TelevisiónNacional de Chile, en caso alguno, podrá comprometer el créditopúblico. Tampoco podrá obtener financiamientos, créditos, aportes,subsidios, fianzas o garantías del Estado o de cualesquiera de susorganismos, entidades o empresas, sino en los casos en que ello fuereposible para el sector privado y en iguales condiciones”. El proyecto,en cambio, dispone: “No obstante, podrá comprometer la contra-tación de créditos, previa autorización del Ministerio de Hacienda,mediante decreto dictado bajo la modalidad establecida en el incisocuarto del artículo 11 de la Ley Nº 18.196”.

No se ven razones para modificar el pie de igualdad que hoyexiste entre la radiodifusión televisiva privada y la estatal. Al contrario,el propio canal ha reconocido que del hecho de que su presupuesto nodependa de decisiones fiscales, sino que de la misma fuente de ingresosque tienen los radiodifusores privados, se ha derivado una mayor auto-nomía del canal estatal frente al sistema político22. Además, el proyectobusca introducir este cambio radical de criterio al tiempo que expandey difumina el giro empresarial de TVN y, más encima, cuando se está alas puertas de una innovación tecnológica que, como la digitalización,

22 Respecto a las relaciones entre TVN y el sistema político, sólo cabe celebrar lapropuesta del proyecto en el sentido de que las sesiones en que el Senado se pronunciasobre las sugerencias que hace la Presidencia de la República para el directorio del canalestatal, sean públicas y no secretas como, increíblemente, han sido hasta ahora pordisposición de la ley. Y, al mismo tiempo, sólo cabe sorprenderse por el hecho de que elproyecto relativo a la Ley 18.838 no contemple lo mismo respecto de las sesiones en quesecretamente se analizan los nombres para el CNTV.

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augura formas de televisión que hoy no es posible prever. ¿No seríamás sensato esperar a que se desarrolle un poco la televisión digitalentre nosotros, a fin de tener más información para decidir sobre TVNy los criterios que la rigen?

3. CONCLUSIONES

La reforma de la legislación televisiva que el Gobierno ha inicia-do parece dar un paso adelante, pero, lamentablemente, otro atrás. Elpaso adelante está dado por la introducción de la categoría de servicio“intermedio” en la radiodifusión televisiva, lo que la conecta a lastelecomunicaciones, en general, y apunta en el sentido de la “conver-gencia” en que se despliega el desarrollo tecnológico. También da unpaso adelante al reconocer que las concesiones de radiodifusión televi-siva son permisos de uso de un recurso público, como es el espectroradioeléctrico. Sobre este permiso sus titulares tienen un derecho depropiedad, pero esta propiedad no alcanza al recurso propiamente tal.Por esto, el proyecto que modifica la Ley 18.838 está en lo correcto alno reconocer un supuesto derecho de los actuales concesionarios so-bre los 6 MHz que hoy usan, limitándose a reconocer que tienen underecho a usarlo. ¿Cuánto espectro? El necesario para la emisión deuna señal. Como se vio más arriba, la forma en que el proyectoconcreta estas ideas no parece la mejor, porque es algo ambigua yprecaria. No obstante, el criterio abstracto es correcto.

El paso atrás está dado por la resurrección de las “cadenas”televisivas que trae el proyecto que reforma la Ley 18.838, bajo elnombre más eufemístico de “campañas de utilidad o interés público”.También se retrocede al darle poderes al regulador televisivo para deci-dir sobre la publicidad que puedan contratar las estaciones al emitirciertos programas. Se retrocede, pues se aumenta el poder de la autori-dad sobre el contenido televisivo, amenazando la libertad en un doblesentido, como libertad de expresión y como libertad económica.

Y otro importante paso atrás está dado por el proyecto quemodifica la Ley 19.132, sobre TVN. Por la vía de expandir y hacermás ambiguo el giro de esta empresa del Estado, y por la vía deconcederle concesiones de servicios “intermedios” sin precisión o cali-ficación alguna, este proyecto está abriendo la posibilidad de que elEstado ingrese como empresa al mercado audiovisual y al de las teleco-

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municaciones en general. En este caso, el criterio de subsidiariedad nosdice que esto es innecesario y, por tanto, es injustificable. El proyectono hace esfuerzo alguno por convencernos de lo contrario.

Esta reforma legislativa sería más claramente un avance si en elproyecto que reforma la Ley 18.838 se eliminaran las “campañas deutilidad o interés público” y no se le entregara más poder al CNTV pararegular la publicidad televisiva. Esto evitaría los riesgos constitucionalesderivados de la amenaza a la autonomía editorial que esas “campañas”envuelven, y los derivados de la posibilidad de discriminación en contrade la publicidad televisiva que esta regulación conlleva. Eliminadosestos distractores, el debate legislativo podría concentrarse en lo que elfuturo digital exige y es verdaderamente importante: el régimen conce-sional mediante el cual se aprovecharán las ventajas de la tecnologíadigital acercando, en un sentido convergente, la radiodifusión televisivaal resto de las telecomunicaciones.

Por su parte, los impulsores del proyecto que reforma la Ley19.132, sobre TVN, deberían empezar por dar razones de la expansiónempresarial que se le está autorizando al Estado. Esto implica hacersecargo de la extensión del nuevo giro empresarial que se le da a TVN, dela ambigua referencia al “bien común”, de la entrega que se le hace deconcesiones de servicios “intermedios”, sin restricción ni calificaciónalguna, y del quiebre del pie de igualdad que ha existido entre TVN y elresto de los radiodifusores televisivos, al permitirse que la empresaestatal reciba aportes fiscales directos.

La futura llegada de la televisión digital, con la multiplicidad deseñales que ella permite, abre una evidente oportunidad de evaluar lanecesidad y corrección de tener una empresa como TVN, que convier-te al Estado en radiodifusor televisivo. Por lo visto, el Gobierno no sóloha decidido mantener TVN en la era digital, sino que ha apostado a surefuerzo y expansión.

Ya que parece haberse descartado la posibilidad de privatizar,mediante un procedimiento transparente y razonable, esta empresa pú-blica, podrían al menos imaginarse modelos más interesantes de televi-sión pública para Chile. Ejemplos interesantes hay en el mundo. Unaposibilidad es el modelo que ofrece Channel 4 en Gran Bretaña23. Setrata de una red pública que no produce sus contenidos, sino que los

23 Ver http://www.channel4.com/about4/overview.html

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licita entre productoras independientes, favoreciendo la diversidad dedichos contenidos y la autonomía editorial del canal, pues carece deuna estructura corporativa vertical que reproduzca y amplifique en elinterior las influencias y presiones que provengan del exterior. Channel4 se financia con publicidad, sobre un piso de ingresos que recibeanualmente del fisco.

Otra posibilidad la ofrece el modelo de la empresa estatal Kordiaen Nueva Zelanda24, que sólo consiste en una infraestructura de redque el Estado ofrece a los más distintos productores de contenidotelevisivo. Es un estímulo interesante a la diversidad, pues subsidia eldespliegue de redes, un costo importante para quien quiera radiodifun-dir contenidos. Según este modelo, TVN podría transformarse en unaempresa estatal cuyo giro sea la provisión de la infraestructura de rednecesaria para la emisión de señales televisivas digitales, con especialénfasis en la difusión de contenidos locales. Esta alternativa calza biencon la propuesta del proyecto que reforma la Ley 18.838, en el sentidoque éste establece para la radiodifusión televisiva concesiones de servi-cios “intermedios” de telecomunicaciones, cuyo objeto “esencial” es,precisamente, el transporte de señales televisivas digitales. Así, en estemodelo, TVN sólo sería titular, a lo largo de todo el territorio nacional,de concesiones de servicios “intermedios” para el transporte de señalestelevisivas digitales. Con esta infraestructura podría subsidiarse la emi-sión de contenidos por parte de los más variados titulares de concesio-nes de radiodifusión televisiva, sean locales, comunitarios u otros.

Si se inclinara en el sentido avanzado por estas líneas, la reformalegislativa que el Gobierno ha iniciado para preparar el marco regulato-rio de la radiodifusión televisiva, ante la inminente llegada de la tecnolo-gía digital, daría sólo pasos hacia delante y ninguno hacia atrás.

REFERENCIAS

Colegio de Ingenieros de Chile A. G. (2008), Presentación ante la Comisión de Cienciay Tecnología de la Cámara de Diputados, el 01/12/08. Disponible en http://www.camara.cl/www/tv/CD/index.htm.

Corte Suprema (2000): Asociación Nacional de la Prensa Asociación Gremial y otro conEmpresa de Transporte de Pasajeros Metro Sociedad Anónima, recurso deamparo económico, rol 248-2000, del 31/01/2000.

24 Ver http://www.kordia.co.nz/about-kordia

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Sierra, Lucas (2001): “The Development of Law Goverining Television Broadcasting inChile. 1958-2001”. Ph. D. Thesis, Cambridge University.

———— (2006): “Hacia la TV digital en Chile: Historia y transición”. En EstudiosPúblicos N° 103 (invierno), pp. 111-154. Disponible en http://www.cepchile.cl/dms/lang_1/doc_3834.html.

———— (2008): “Regulación de las Telecomunicaciones en Chile: PotestadesNormativas, Tradición Divergente y Desafíos de la Convergencia”. En Subtel yFacea (eds.), Telecomunicaciones: Convergencia y Nuevos Desafíos. Santiago:Subtel y Facea, pp. 15-74.

Tribunal Constitucional (1995): Requerimiento formulado por diversos diputados para queel tribunal resuelva sobre la cuestión de constitucionalidad planteada durante latramitación del proyecto sobre “Libertad de Expresión, Información y Ejerciciodel Periodismo”, de acuerdo al Artículo 82, N° 2, de la Constitución Política de laRepública, Considerando 31º, sentencia Rol 226 de 30/10/1995. Disponible enhttp://www.tribunalconstitucional.cl/index.php/sentencias/download/pdf/391.

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Estudios Públicos, 114 (otoño 2009).

ESTUDIO

LA INDUSTRIA DEL PETRÓLEO EN CHILE*

Claudio A. Agostiniy Eduardo Saavedra

Este artículo describe y caracteriza, desde el punto de vistade su organización industrial, los mercados del petróleo y susderivados líquidos en Chile. Con ese objetivo, se realiza pri-mero una descripción sistemática de cada uno de los merca-dos que componen esta industria, considerando para ello laestructura vertical de la industria que permite que el insumobásico proveniente de la naturaleza llegue al usuario final:exploración, producción de crudo, importación de crudo, refi-nación, almacenamiento, transporte y distribución mayoristay minorista. Posteriormente, se realiza un análisis de organiza-ción industrial que, a partir de los niveles de concentración y

CLAUDIO A. AGOSTINI. Doctor en Economía, University of Michigan. Profe-sor Asociado, ILADES-Universidad Alberto Hurtado. E-mail: [emailprotected].

EDUARDO SAAVEDRA. Doctor en Economía, Cornell University. ProfesorAsociado, ILADES-Universidad Alberto Hurtado. Email: [emailprotected].

* Este artículo está basado parcialmente en un trabajo no publicado, realizadopor estos autores en el año 2004 para la Comisión Nacional de Energía. Sin embargo,los autores son los únicos responsables de las opiniones y conclusiones de este artícu-lo. Agradecemos los comentarios de Soledad Arellano y los participantes de un semi-nario realizado en el Centro de Estudios Públicos y la valiosa asistencia de ManuelDélano.

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E1. INTRODUCCIÓN

l sector hidrocarburos tiene un rol crucial en la producciónde energía en Chile, siendo el sector más relevante desde el punto devista de las energías primarias dentro de la matriz energética. De acuer-do a la Comisión Nacional de Energía (CNE), el consumo neto dehidrocarburos correspondió al 67% del consumo primario de energíadel 2007. Si se mira al interior de este sector, el consumo neto depetróleo y sus derivados llegó a un 41%, mientras que el de gas naturalcorrespondió al 16%. La industria del petróleo entonces, al tener unpeso tan importante en la producción energética, tiene una influenciasignificativa sobre la capacidad productiva del país, ya que la energíasigue siendo uno de los principales insumos en los procesos producti-vos que se utilizan en Chile. Por esta razón, resulta particularmenteimportante que los distintos mercados que componen la industria fun-cionen en forma competitiva, ya que ello permite la asignación eficientede los recursos.

Con el objetivo de evaluar el funcionamiento de la industria yconsiderar una política pública que garantice la libre competencia, esteartículo caracteriza la industria del petróleo y sus combustibles líquidosdesde el punto de vista de su organización industrial. Para ello, seidentifican los niveles de concentración en la propiedad, los grados de

los grados de integración vertical y competencia, identificaposibles conductas anticompetitivas en la industria. Final-mente, se entregan recomendaciones de política pública enaspectos que requieren medidas de corrección o perfecciona-miento para garantizar la competencia. Los autores se inclinanpor sugerir una ley marco que proteja la competencia en laindustria y la libertad de entrada en segmentos de mercadoque pueden operar competitivamente, con la debida tutela delas autoridades correspondientes, pero con un mínimo de re-gulación sectorial.

Palabras clave: Combustibles líquidos, petróleo, organización in-dustrial, Chile.Clasificación JEL: L11, L22, L40, L72.

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integración vertical y competencia en los distintos mercados que lacomponen y se analizan los riesgos de potenciales conductas anticom-petitivas. Como resultado, se establecen los elementos básicos quedebiera contener una ley que norme esta industria, de modo de minimi-zar los incentivos para la existencia de conductas anticompetitivas enlos mercados, garantizando de este modo que los precios reflejen loscostos efectivos de proveer los bienes o servicios al consumidor.

Este trabajo no es el primero en realizar un análisis de la industriadel petróleo en Chile. En particular, el trabajo de Arellano y Valdés(2006) estudia la industria de combustibles líquidos y entrega unamirada respecto a algunas preocupaciones de organización industrial enlos mercados que la componen, siendo en tal sentido un sustitutoparcial de este trabajo.

Si bien una nueva mirada a la industria de hidrocarburos comoun todo sería deseable desde el punto de vista de la complementariedad,y sustituibilidad, que razonablemente hay entre el gas natural y losderivados del petróleo, por razones de comprensión, acceso a informa-ción y sobre todo de hom*ogeneidad del trabajo, es que se excluye delanálisis a los mercados del gas natural. De igual forma, se ha dejadofuera el mercado del gas licuado ya que éste es en términos económi-cos mucho más cercano al de gas natural que al del petróleo y susderivados líquidos1.

La estructura de este artículo es la siguiente. La sección dosdescribe la estructura y las relaciones patrimoniales en la industria. Lasección tres describe la evolución de los precios.. En la sección cuatrose realiza un detallado análisis de organización industrial de los mercadosque componen la industria del petróleo en Chile. Finalmente, la seccióncinco concluye con recomendaciones de política para el sector.

2. ESTRUCTURA DE LA INDUSTRIA

Se describe a continuación la estructura de la industria, analizandopor separado cada mercado relevante, así como las relaciones patrimo-niales existentes en los mercados del petróleo y sus derivados líquidos.

1 Un análisis de la organización industrial de la industria del gas natural, y susinteracciones con el gas licuado derivado del petróleo, se encuentra en Fosco y Saavedra(2003a, 2003b y 2003c) y Galetovic (2008).

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La Figura Nº 1 presenta el esquema de funcionamiento de laindustria del petróleo y sus respectivos mercados. En términos genera-les, se separan las actividades que comprenden el upstream, incluyendola exploración, extracción, producción de petróleo crudo, de las downs-tream, que comprenden la refinación del petróleo crudo, almacena-miento y transporte de combustibles, distribución de combustibles anivel mayorista y nivel minorista, culminando la cadena de la industriaen los consumidores finales.

FIGURA Nº 1: ESQUEMA DE LA ESTRUCTURA DE LA INDUSTRIA DEL PETRÓLEO

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2.1. Actividades upstream

En este segmento de la industria, la Empresa Nacional del Petró-leo (Enap) tiene un rol preponderante ya que es la única empresa queproduce y refina petróleo crudo en Chile. Fue fundada el 19 de junio de1950 para explotar los yacimientos de hidrocarburos de la Región deMagallanes y tiene una participación en el mercado mayorista de com-bustibles líquidos en torno al 85%.

En el mercado de exploración y extracción de petróleo crudo,los yacimientos petrolíferos descubiertos en Chile están concentradosen la Cuenca de Magallanes, en tres zonas denominadas “Distritos”:continente, isla Tierra del Fuego y costa afuera. Actualmente la mayorproducción de petróleo crudo y gas natural proviene de los yacimientoscosta afuera, que fueron desarrollados a partir de la década de losochenta. Sin embargo, la producción de petróleo crudo ha caído enforma significativa a lo largo del tiempo pasando de 2.401 Mm3 en1981 a 148 Mm3 en el 2007.

Un elemento importante de considerar en el análisis de estemercado es que todos los yacimientos petrolíferos que se encuentrenen el territorio nacional son de propiedad del Estado2.

Las reformas estructurales en este mercado comenzaron a finesde la década de los setenta. En 1975 se permitió que el Estado pudieraejercer la facultad de explotar los yacimientos petrolíferos no sólo através de la Enap directamente, sino que también a través de concesio-nes administrativas a terceros o bien mediante contratos especiales deoperación petrolera (Ceop). Luego en 1978, se liberalizó la distribuciónmayorista, y así como importaciones y exportaciones de crudo y deri-vados. Finalmente, en 1982 se estableció la libertad de precios de losderivados del petróleo. El impacto de estas reformas se tradujo, entreotras cosas, en el ingreso de empresas privadas a la exploración enasociación con Enap como también de nuevos actores en el mercadode distribución de combustibles.

Una característica importante del sector petrolero, entonces, esel potencial libre acceso del sector privado a la explotación y explora-ción, a la refinación y la distribución primaria y secundaria.

2 La Constitución Política de 1980, en su Artículo 24, otorga al Estado “el dominioabsoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas, comprendiéndose enéstas (…) los depósitos de carbón e hidrocarburos (…)”.

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Los contratos especiales de operación se firman entre un inver-sionista (nacional o extranjero) y el Estado para la exploración, explota-ción o beneficio de yacimientos. Estos contratos no afectan el dominiodel Estado sobre los yacimientos, no constituyen concesiones, no con-fieren derechos sobre los hidrocarburos y no otorgan facultades deapropiación o aprovechamiento sobre ellos. El inversionista asume elriesgo exploratorio y recibe una retribución en dinero y especies (hidro-carburos) sujeta a impuestos (tasa máxima 50%). Puede también serautorizado expresamente para exportar los hidrocarburos que recibe,disponiendo libremente de las divisas generadas. Alternativamente, elEstado puede readquirir los hidrocarburos.

En la Tabla Nº 1 se observa la evolución que han tenido los Ceopen el tiempo. Hasta el año 2006 se realizaron muy pocos contratos y enellos siempre participó Enap. A fines de 2006 Enap finalizó un estudiosobre el potencial exploratorio de hidrocarburos en la cuenca de Maga-llanes, en el cual se identificaron once bloques que fueron rankeados deacuerdo a prioridades definidas por la misma Enap. Las zonas deprimera prioridad son de exclusiva operación de Enap, mientras que lasáreas de segunda, tercera y cuarta prioridad permiten el ingreso deprivados para que participen en la exploración de hidrocarburos me-diante la entrega de contratos especiales de operación (Ceop) por partedel ministerio de Minería y Energía.

Además de las prioridades, la Enap definió un área de exclusióncorrespondiente a las zonas donde actualmente tiene pozos e instalacio-nes productivas y que forman parte de su patrimonio. Las zonas deprimera prioridad son: Lago Mercedes, Intracampos, Chañarcillo, Do-rado-Riquelme, Arenal, Tranquilo y Marazzi-Río Hondo. Las zonas desegunda prioridad son: Coirón, Caupolicán y Lenga. En estas zonas yase han desarrollado modelos de exploración que identifican un potencialatractivo en gas y/o petróleo y por ello la decisión de Enap es asociarsecon empresas privadas desde el inicio de la campaña de exploración.Las zonas de tercera y cuarta prioridad son: Tranquilo, Otway, Rusfín,Brótula, Bahía Inútil, Isla Magdalena, Porvenir y Lago Blanco. En estaszonas no se ha identificado un potencial exploratorio atractivo por loque la exploración la hace solamente el privado y Enap se deja la opciónde incorporarse como socio en las etapas de desarrollo de los yaci-mientos que se descubran.

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TABLA Nº 1: CONTRATOS DE OPERACIÓN PETROLERA (CEOP)

Bloque Duración del Contrato ParticipantesDesde Hasta

Chiloé - Golfo de Penas: 07/12/77 09/07/82 Arco Petróleos Chile S.A.Plataforma Continental Amerada Hess Petróleos Chile S.A. Enap Plataforma Continental Isla 21/12/78 18/11/82 Phillips Petróleos Chile S.A.Diego de Almagro Arco Petróleos Chile S.A.

Amerada Hess Petróleos Chile S.A. EnapSalar de Atacama 30/08/88 29/08/91 Chile Hunt Company

EnapAltiplano de Arica 13/03/89 06/09/98 Chile Hunt Company EnapSan Pedro de Atacama 14/03/89 13/03/90 Pecten Chile CompanyImilac EnapPampa de Chiu-Chiu 09/05/89 01/12/91 Eurocan (Bermuda) Limitada de Chile Enap

Eurocan (Bermuda) Limitada de ChileSalar de Pedernales - 09/05/89 31/08/91 Hamilton Oil (Chile) CO.Maricunga Norcen International Ltd. (Chile) Enap

Maxus EnergySalar Punta Negra 09/08/89 08/08/91 Corporation, Inc. EnapLago Mercedes Texaco Exploration Lago Mercedes

ChileTierra del Fuego 15/01/90 Vigente Aderman/Smith Chile Inc. Y ArgeradoChile EnapÁrea de Arica 23/05/91 18/08/91 Petresearch International (Chile) Inc. EnapAltiplano Iquique 25/10/91 25/10/92 Chile Hunt Company EnapLago Blanco, 14/02/92 08/06/93 Aderman/Smith Chile Inc.Tierra del Fuego EnapTamarugal Norte 06/06/97 06/06/07 Evergreen Resources, Inc. EnapTamarugal Sur 06/06/97 06/06/07 Evergreen Resources, Inc. EnapBloque Fell (Magallanes) 1ra. Fase: 3 ½ años Cordex Petreums Inc. 2da. Fase: 6 ½ años EnapTranquilo 1era Fase 3 años Consorcio IPR-Manas

2da Fase 2 años3era Fase 2 años

Otway 1era Fase 3 años Total S.A.2da Fase 2 años3era Fase 2 años

Russfin 1era Fase 3 años Apache2da Fase 2 años3era Fase 2 años

Brótula 1era Fase 3 años Greymouth2da Fase 2 años3era Fase 2 años

Isla Magdalena 1era Fase 3 años Greymouth2da Fase 2 años3era Fase 2 años

Porvenir 1era Fase 3 años Greymouth2da Fase 2 años3era Fase 2 años

Coirón 1era Fase 3 años Pan American Energy LLC2da Fase 2 años Enap3era Fase 2 años

Caupolicán 1era Fase 3 años Greymouth2da Fase 2 años Enap3era Fase 2 años

Lenga 1era Fase 3 años Apache2da Fase 2 años Enap3era Fase 2 años

Fuentes: Comisión Nacional de Energía (CNE) y Ministerio de Minería.

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En el segmento de producción de petróleo crudo, Enap es laúnica empresa productora de petróleo en el mercado chileno y cuentacon más de 3.000 pozos perforados (poco menos de 1/3 en ultramar).Sin embargo, su participación en actividades de dowstream y logísticahacen que Enap, como un grupo de empresas integrado, constituya unared de negocios del área energética.

Desde 1981 y hasta fines de 2003, Enap operó con cuatrofiliales más una unidad de negocios, organizadas por líneas de negociosen exploración y producción (Sipetrol S.A.); refinación, logística ycomercialización (Petrox S.A., RPC S.A. y Emalco S.A.); y, EnapMagallanes, que si bien no es formalmente una filial, en la prácticaopera como tal en la XII Región.

En enero de 2004 se reestructuró el holding, fusionando lasfiliales RPC S.A. y Petrox S.A., para dar origen a Enap Refinerías S.A.y luego en junio de 2004, Enap Refinerías S.A. adquirió los activos deEmalco S.A. De esta forma, el grupo de empresas Enap quedó confor-mado por dos filiales más una unidad de negocios: línea de negocios deexploración y producción (E&P), Sipetrol S.A.; línea de negocios derefinación, logística y comercialización (R, L&C), Enap RefineríasS.A.; y Enap Magallanes.

En mayo de 1990 se creó Sipetrol S.A. con el objeto de estudiary analizar nuevos proyectos petroleros en el mundo. Cuenta con filialesen Argentina, Colombia, Ecuador, Reino Unido y Egipto, y ademásparticipa en exploración en Yemen e Irán a través de consorcios conotras empresas de la industria. En el Gráfico Nº 1A se observa laevolución para los últimos 10 años de la producción de Sipetrol S.A. enlos distintos países donde opera. En el Gráfico Nº 1B se muestra laparticipación de cada bloque petrolero en la producción total de petró-leo de Sipetrol.

Si bien Enap es la única empresa que produce petróleo crudo enChile, la importancia del petróleo doméstico en el mercado es menor yaque la gran mayoría del consumo interno se satisface con importacio-nes. Esto se debe a una constante caída en la producción nacional y aun notable aumento en el consumo del petróleo a partir de la segundamitad de la década pasada. Tal como se observa en los Gráficos Nº 2Ay Nº 2B, mientras la producción doméstica es cada vez menor, elconsumo de petróleo crudo es cada vez mayor, incluso con una parti-cipación de 2/3 del total de energéticos consumidos en el país.

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GRÁFICO Nº 1A: PRODUCCIÓN DE PETRÓLEO CRUDO DE SIPETROL POR PAÍS(MM3) 1997-2007

GRÁFICO Nº 1B: PARTICIPACIÓN DE LA PRODUCCIÓN DE PETRÓLEO POR BLOQUE(Año 2007)

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En la Tabla Nº 2 se muestra la oferta de petróleo crudo en Chilepara el año 2007. No sólo destaca la mínima participación de la ofertanacional, sino que también la importancia adquirida por las importacio-nes vía marítima desde Brasil que constituyen el 31% de la oferta total.Esto último contrasta con años anteriores, cuando más de 2/3 de lasimportaciones provenían de Argentina, mayoritariamente por medio deoleoductos.

Fuente: Sipetrol S.A.

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GRÁFICO Nº 2A: PRODUCCIÓN, CONSUMO E IMPORTACIONES DE PETRÓLEO CRUDO EN MM3.1997-2007

GRÁFICO Nº 2B: CONSUMO TOTAL DE ENERGÉTICOS PRIMARIOS POR FUENTE.(Año 2007)

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TABLA Nº 2: OFERTA DE PETRÓLEO CRUDO EN CHILE(Año 2007)

Origen Mm3 %

Crudo nacional (ENAP Magallanes) 147 1,2%

Crudo importado 11.807 98,8% - Brasil 3.660- Angola 1.771- Turquía 1.653- Ecuador 1.653- Otros orígenes 3.070

Fuente: Comisión Nacional de Energía (CNE).

Nota: Datos en teracalorías. El equivalente calórico para hidroelectricidad es de 2.504 KCal/KWh.Fuente: Sipetrol S.A.

Fuente: Comisión Nacional de Energía (CNE).

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2.2. Actividades downstream: Refinación, almacenamiento y transporte

En el análisis de downstream de la industria petrolera es impor-tante examinar los grados de integración vertical entre los distintosmercados. En particular, es relevante considerar la potencial discrimi-nación en el acceso que las pocas empresas participantes en los distin-tos mercados pueden ejercer sobre las potenciales firmas entrantes.

En la refinación de petróleo crudo, la producción interna esrealizada exclusivamente por Enap con plantas propias, la que se com-plementa con importaciones que realizan la misma Enap y algunosdistribuidores mayoristas. La refinería de petróleo ubicada en Concóncomenzó sus operaciones en 1954 junto con el Terminal Quintero, querecibe petróleo crudo del Estrecho de Magallanes. En 1959 se constru-yó el Terminal Maipú, conectado por oleoducto con la refinería deConcón. Finalmente, en 1966 la Refinería Petrox comenzó a operar enTalcahuano. Enap realiza las actividades de refinación a través de estasdos plantas de Refinerías Enap S.A. y, en mucho menor medida, de suPlanta Gregorio, ubicada en Magallanes.

Enap Refinería Bío Bío (ex Petrox) abastece aproximadamente al40% del mercado nacional, siendo su capacidad de almacenamiento depetróleo crudo de aproximadamente 489 Mm³ y su capacidad de refina-ción en la actualidad de 18 mil m³ por día. Enap Refinerías Aconcagua(ex R.P.C.) posee una capacidad de almacenamiento de crudo deaproximadamente 452 Mm³, con una capacidad de refinación actual de16.330 m³ por día. La producción de la refinería satisface alrededor del40% del mercado nacional de combustibles. Finalmente, la RefineríaGregorio-Magallanes posee una capacidad de almacenamiento de crudode aproximadamente 221 mil metros cúbicos. El proceso de frac-cionamiento o destilación primaria se realiza en la planta de Cabo Negroque procesa crudo a razón de 1.650 m³ por día. La Tabla Nº 3muestra el volumen de petróleo crudo procesado por estas distintasrefinarías.

En el mercado de almacenamiento de productos derivados delpetróleo, principalmente combustibles líquidos, la empresa dominantees la ex Empresa Almacenadora de Combustibles Ltda. (ex Emalco),filial de Enap, que almacena hidrocarburos tanto a empresas filiales deEnap como a terceros. Sin embargo, existen varias empresas que cuen-tan con almacenamiento propio como es el caso de Copec, Shell y

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Esso. En total, la capacidad de almacenamiento en terminales de petró-leo crudo, combustibles líquidos y gas licuado es de aproximadamente3,3 millones de m³, total que se distribuye en 35% a petróleo crudo,7% a gas licuado y 58% a productos limpios y sucios.

Tal como se discute más adelante, el análisis del sector dealmacenamiento de combustibles es clave desde el punto de vista de laorganización industrial debido a la posibilidad de que las principalesdistribuidoras mayoristas ejerzan prácticas de exclusión de mercado anuevos competidores y a la posibilidad de que Enap ejerza tambiénalgún tipo de poder de mercado.

En el Gráfico Nº 3 se presenta la estructura de propiedad de lasplantas de almacenamiento de combustibles líquidos y petróleo, quesuman aproximadamente 3 millones de m³. Se observa el predominio departe de Enap, con un 72% correspondiendo a la ex Emalco, cuyasmayores plantas de almacenamiento se encuentran en sus tres refi-nerías.

Emalco S.A. nace en 1966, producto de la construcción deloleoducto entre la refinería de Talcahuano y la ciudad de San Fernan-do, con plantas en Linares y San Fernando. La propiedad de la empresaquedó constituida por un 98% perteneciente a Enap, 1% a Refinería dePetróleo Concón S.A. y el 1% restante a Petrox S.A. Refinería dePetróleo (ambas propiedad de Enap).

Actualmente, ex Emalco S.A. es propietaria de tres plantas dealmacenamiento en la zona central de Chile. Las plantas ubicadas en

TABLA Nº 3: PETRÓLEO CRUDO PROCESADO EN CHILE (M³)(Años 2005 y 2006)

Refinería Nacional Importado

2005 2006 2005 2006

Aconcagua (ex RPC) 133.867 52.227 5.620.723 6.123.389Bío Bío (ex Petrox) 79.417 110.323 5.614.483 5.520.322Gregorio (Enap-Mag.) 0 701.058 779.130

Total 213.283 162.550 11.936.264 12.442.840

Fuente: SEC: Informe estadístico.

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Maipú, San Fernando y Linares, cuentan con estanques de almacena-miento con una capacidad de 313.193 m³ para productos limpios y gaslicuado, líneas de interconexión con estanques de terceros y/o conoleoductos, plantas de envasado de gas licuado e islas de carga decamiones.

La Tabla Nº 4 muestra el volumen de salidas de los distintosterminales de ex Emalco hacia las distintas empresas para el año 2003,siendo sus principales clientes privados Repsol-YPF en combustibleslíquidos y Abastible en gas licuado.

En la Tabla Nº 5 se presenta la distribución geográfica de lasplantas de almacenamiento, por empresa, para el año 20023. Enap eslíder en capacidad en las regiones donde opera, con un 80% del totalregional o más (salvo en la Región Metropolitana donde alcanza el65%). Le sigue en importancia Copec, en forma directa o a través desu filial Comap4, con una red de almacenamiento a lo largo de todo el

GRÁFICO Nº 3: PROPIEDAD DE LAS PLANTAS DE ALMACENAMIENTO(Año 2007)

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3 En el año 2004, la capacidad total de almacenamiento era de 1.106.378 m3 parapetróleo crudo y 1.651.354 m3 para combustibles líquidos, pero no hay información respec-to a su distribución por empresa.

4 Copec posee el 67% de sus acciones, en sociedad con Shell. A su vez, Copec,Esso y Shell participan por partes iguales en Siav. En la sección 2.4 se describe en másdetalle las relaciones patrimoniales en la industria.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SEC.

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TABLA Nº 4: SALIDAS DE TERMINALES DE EMALCO(Año 2003)

Terminal

Empresas Maipú San Fernando Linares Total

Copec 10.389 0 0 10.389CapdeVilla 93.928 0 0 93.928Punto Blanco 29.743 0 0 29.743Texaco 5.986 0 1.024 7.010Repsol - YPF 455.357 0 125.639 580.996Abastible 237.881 69.623 13.832 321.336Codigas 31.984 0 0 31.984Enagas 0 37.841 3.151 40.992Gasco 45.071 0 3.344 48.415RPC 1.497.108 0 0 1.497.108Petrox 395.806 258.970 0 654.776

Total 2.803.253 366.434 146.990 3.316.677

Nota: El volumen se expresa en m3 estándares (15ºC o 60ºF).Fuente: SEC.

TABLA Nº 5: CAPACIDAD DE ALMACENAMIENTO POR EMPRESA EN M3

(Año 2002)

Región Total Enap Copec Esso Shell Otras

I 98.914 - 57.474 36.504 4.936 -II 148.631 - 28.890 46.145 14.230 91.202III 50.673 - 22.681 - - 27.992IV 33.156 - 16.327 16.829 - -V 1.141.967 968.995 34.323 33.075 - 105.574RM 277.172 178.000 43.161 29.571 22.540 3.900VI 67.549 54.000 9.078 - 4.471 -VII 21.600 21.600 - - - -VIII 895.854 708.248 28.893 16.663 11.550 130.500IX 840 - - - - 840X 26.204 - 10.975 9.823 5.406 -XI 8.179 - 4.349 1.915 1.915 -XII 279.483 274.898 3.072 - 1.513 -

Total 3.082.058 2.205.741 259.224 190.525 66.560 360.008

Fuente: Elaboración propia en base a datos de CNE y SEC.

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país y especial preponderancia en las regiones I (y XV), III, IV, X yXI. La compañía cuenta con doce plantas de almacenamiento, siendopropietaria de tres de ellas y vía Comap en las nueve restantes5. Cincode estas plantas están conectadas permanentemente a través de oleo-ductos con las refinerías de Enap, principal proveedor de Copec. Lassiete plantas restantes son abastecidas con productos nacionales e im-portados por vía marítima en buques tanque. Por otro lado, Esso tieneuna distribución similar, mientras que la participación de Shell es mino-ritaria. Las otras empresas que poseen plantas de almacenamiento co-rresponden, en su mayoría, a empresas mineras o eléctricas.

En el mercado de transporte de combustibles derivados del pe-tróleo, los productos refinados son transportados a los clientes mayo-ristas a través de oleoductos, barcos o camiones. Gran parte de losoleoductos son propiedad de Sonacol, cuyos ductos se concentran enel centro del país. En este caso, es de especial importancia la propiedady uso de los oleoductos, ya que la estructura propietaria de esta empre-sa está compuesta por las principales compañías distribuidoras decombustibles líquidos, junto a Enap. Adicionalmente, la otra red deoleoductos, que conecta la refinería ex Petrox con la planta de almace-namiento en San Fernando, es de propiedad de Enap Refinerías S.A.

En la práctica, más del 70% de los productos refinados destina-dos al mercado nacional se transportan a través de la red de oleoductosubicada, principalmente, en la zona central del país. Esta red, sin consi-derar la existente en la zona de Magallanes, tiene una extensión totalcercana a los 825 kms. De estos, 350 kms corresponden al poliductode Enap que une Talcahuano con San Fernando. A ello se agrega unaamplia red de oleoductos, gasoductos y otras líneas en la zona deMagallanes, tanto en tierra como en costa afuera, que permiten laconducción de los productos a los centros de refinación y almacena-miento. En el resto del país el abastecimiento es efectuado por víamarítima.

La Tabla Nº 6 muestra los volúmenes transportados por todoslos oleoductos de la zona central en el año 2006.

La empresa Sonacol S.A., hasta hace muy poco, desarrollabatoda su actividad a través de dos unidades de negocios: Sonacol Oleo-

5 Éstas se ubican en Arica, Iquique, Antofa*gasta, Caldera, Guayacán, Maipú, LasSalinas, San Fernando, Chillán, San Vicente, Puerto Montt y Puerto Chacabuco.

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ductos, propietaria y operadora de su red de tuberías; y Sonacol Marí-tima, armadora, administradora y operadora de buques dedicados alcabotaje y comercio exterior de combustibles, petróleo crudo y otrosderivados. Sonacol S.A. es la empresa dominante en el mercado detransporte de combustibles derivados del petróleo, al transportar el98% de los combustibles a la Región Metropolitana.

La red de poliductos de Sonacol al año 2008 se muestra en laTabla Nº 7. Ésta tiene una extensión total de 465 kilómetros y puedetransportar poco más de 7,5 Mm3 anuales, siendo sus principales clien-tes en combustibles líquidos las refinerías de Enap y las empresasdistribuidoras de combustibles Copec, Esso, Shell e YPF (actualmenteTerpel).

La división Sonacol Marítima fue creada en el año 1979 con el finde complementar la red de oleoductos de la zona central con servicios detransporte por mar hacia y desde los puntos más alejados del país. En elaño 2005 se transformó en la Sociedad Nacional Marítima S.A. (Sona-mar), sumando nuevos socios ligados al transporte marítimo en el año2006. Esta empresa posee una flota de transporte petrolero que al año

TABLA Nº 6: TRANSPORTE DE COMBUSTIBLES POR OLEODUCTOS, EN MM3

(Año 2006)

GLP Gasolina Kerosene Petróleo Totaldiésel

Concepción a: Chillán - 267.303 2.159 588.925 858.387 Linares 34.993 24.886 2.654 69.372 131.905 San Fernando 67.723 139.721 74.318 215.497 497.259 Maipú - 3.162 53.325 - 56.487

San Fernando a: Maipú - - 110 - 110

Concón a: Concón 32 177 - 156 365 Maipú 827 1.339 610 1.348 3.983

Maipú a: Aeropuerto AMB - - 615 - 615

Total 103.576 436.589 133.791 875.298 1.549.253

Fuente: SEC: Informe estadístico.

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2008 supera los 220 mil DWT, compuesta por los buques tanques(capacidades de carga): Ancud (6.254 DWT), Abtao (9.145 DWT),Valdivia (66.745 DWT), Estrecho de Magallanes (68.157 DWT) y Papu-do (64.896 DWT). Si bien la información en el mercado es que losprincipales clientes de Sonamar son Enap y Copec, no existen datospúblicos sobre el volumen transportado a las distintas empresas, ni tam-poco en qué terminales marítimos operan los distintos buques.

Adicionalmente a la capacidad de transporte de Sonalcol S.A. ySonamar, las empresas distribuidoras cuentan con flotas de camionestanques destinados a garantizar el abastecimiento de combustible azonas alejadas de puertos y/o poliductos. Varias de ellas tienen dichaflota como parte de la empresa o bien tercerizan esta actividad, mien-tras otras como Copec la tiene en filiales especializadas.

Finalmente, según datos de la Comisión Nacional de Energía(CNE), existen 34 terminales marítimos relacionados con hidrocarbu-ros distribuidos a lo largo de todo Chile, pero ubicados principalmenteen las regiones no abastecidas por oleoductos (zonas norte y sur delpaís)6. Lamentablemente, no hay datos disponibles acerca de la capaci-dad de almacenamiento y recepción de buques para cada uno de losterminales, lo que limita significativamente el análisis de este mercado.

TABLA Nº 7: POLIDUCTOS DE SONACOL S.A(Año 2008)

Poliducto Longitud

Concón - Las Salinas 10 kilómetrosQuintero - Concón Línea 1 21,5 kilómetrosQuintero - Concón Línea 2 23 kilómetrosConcón - Maipú Línea 1 134 kilómetrosConcón - Maipú Línea 2 134 kilómetrosSan Fernando - Maipú 135 kilómetrosMaipú - Aeropuerto 17,5 kilómetros

Fuente: Sonacol S.A.

6 Hay 2 en Arica, 2 en Iquique, 1 en Mejillones, 4 en Antofa*gasta, 1 en Chañaral, 1en Caldera, 2 en Huasco, 1 en Coquimbo, 1 en Isla de Pascua, 4 en Quintero, 3 enValparaíso, 2 en San Vicente, 1 en Puerto Montt, 3 en Chacabuco, 1 en Punta Arenas, 2 enPunta Delgada, 2 en Tierra del Fuego y 1 en Puerto Williams. De estos terminales, 11pertenecen a Enap, 5 a Copec, 4 a Esso, 1 a Comap (Copec y Shell), 1 Comaco (Esso yShell) y el resto a otras empresas u organismos del Estado.

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2.3. Actividades downstream: Distribución de combustibles líquidos

En el mercado de distribución mayorista de combustibles líqui-dos participan un número pequeño de empresas privadas, las que co-mercializan tanto los derivados de petróleo refinados por Enap comolos importados. La liberalización de la distribución mayorista en 1978 yla distribución minorista en 1982 buscó la entrada de nuevas empresasa la industria y una mayor competencia. Sin embargo, la estructura delos mercados de combustibles líquidos no ha cambiado significati-vamente desde entonces debido a que las empresas ya establecidas(Copec, Esso y Shell) siguen teniendo una participación de mercado,de manera directa, mayor al 90%. Esto último se observa en la TablaNº 8, donde se presenta la participación por empresas en el mercado decombustibles líquidos a fines de 2003.

La Tabla Nº 9 presenta el volumen de importaciones de combus-tibles líquidos para el año 2006. El 32,7% del total de importaciones esrealizado por compañías distribuidoras mayoristas, mientras Enap im-porta el 67,3% restante. En gasolina la participación es más hom*ogé-nea, pero en diésel Enap es el principal importador.

Esta mayor importación de Enap no es una constante en elmercado. Como se observa en la Tabla Nº 10, para los años 1998 a2006 hay períodos, los cinco primeros de la muestra, en que las

TABLA Nº 8: PARTICIPACIÓN PORCENTUAL DE MERCADO DE DISTRIBUIDORAS(Año 2003)

Empresas Directa Empresas de transporte Canal minorista Consumo interno

Copec 52,6 44,8 48,4 0,0YPF 7,5 19,8 9,5 0,0Esso 17,4 7,5 18,9 99,5Shell 21,5 26,7 21,7 0,0Otras 1,0 1,1 1,5 0,5

Total 100 100 100 100

Nota:Directa: Ventas a industriales, comercio o particulares.Empresas de transporte: Ventas a empresas de transporte por calles y caminos.Canal minorista: Ventas a estaciones de servicio y locales de venta al público general.Consumo interno: Consumos propios de las empresas distribuidoras.Fuente: Elaboración propia en base a informes de SEC.

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compañías distribuidoras realizaron las mayores importaciones de com-bustibles derivados líquidos.

Finalmente, la Tabla Nº 11 entrega información de las ventasanuales de combustibles líquidos para cada tipo de canal de distribuciónutilizado en Chile en los años 2005 y 2006. Se aprecia que más del 95%de la distribución de los combustibles refinados a los distintos tipos deusuarios es llevada a cabo por las distintas empresas privadas transpor-tadoras de combustibles.

En el mercado de distribución minorista la venta a consumidorfinal se realiza a través de estaciones de servicio. Al año 2004, de las

TABLA Nº 9: IMPORTACIONES DE COMBUSTIBLES LÍQUIDOS EN MM3

(Año 2006)

Tipo de combustible Importaciones

Enap Distribuidoras*

Gas licuado 613 705Gasolina 400 341Kerosene - -Kerosene aviación 114 -Gasolina aviación - -Petróleo diésel 2.171 537Petróleo combustible - 17

Total 3.298 1.600Participación en el total 67,3% 32,7%

*: Incluye importaciones directas de usuarios.

Fuente: SEC: Informe estadístico.

TABLA Nº 10: PARTICIPACIÓN EN LA IMPORTACIÓN DE COMBUSTIBLES LÍQUIDOS(Años 1998-2006)

Importaciones 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Enap 34,2 32,5 50,0 39,9 35,8 s/i s/i 62,8 67,3Distribuidoras 65,8 67,5 50,0 60,1 64,2 s/i s/i 37,2 32,7

Fuente: SEC: Informes estadísticos.

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TABLA Nº 11: VENTAS ANUALES DE COMBUSTIBLES POR CANALES DE DISTRIBUCIÓN,EN M3

(Años 2005 y 2006)

Tipo de combustible Ventas directas

Enap Compañías distribuidoras

2005 2006 2005 2006

Gasolina 81 - - - 438Gasolina 86 - - - -Gasolina 93 SP 366 1.726 1.349.867 1.351.731Gasolina 95 SP - - 723.414 729.948Gasolina 97 SP - - 804.318 808.252Gasolina aviación - - 5.825 5.883Kerosene aviación 6.561 26.613 613.993 683.579Kerosene doméstico 5 29 134.914 104.649Nafta livianaP combustible 180 459.187 555.675 776.109 822.861P combustible Nº 5 - - 98.479 87.963P combustible Nº 6 7.628 6.249 629.382 701.285P diésel - - 11.911 11.282P diésel A1 - - 1.573.805 1.452.386P diésel A2 - - - -P diésel B 14.135 13.793 4.409.097 4.665.544P diésel Enap especialP diésel invernal - - 44.828 32.549

Total 487.882 604.085 11.175.938 12.062.434

Fuente: SEC: Informes estadísticos.

1.483 bocas de expendio existentes para venta directa al público, un42% utilizaba bandera de Copec, constituyéndose en el actor principalen este mercado. Le sigue Shell con un 23%, casi la mitad de Copec, yluego Esso con YPF en torno al 15%. A nivel de distribución geográfi-ca, la Región Metropolitana concentraba al año 2004 el 31% de lasestaciones de servicios del país.

Lamentablemente no existe información respecto a los volúme-nes de combustibles vendidos a público por cada una de las distribuido-ras minoristas (ni total ni por región).

Muchas de las estaciones de expendio de combustibles líquidosofrecen servicios adicionales como minimercados, farmacias y/o caje-

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ros automáticos, utilizando marcas distintas para ello. Copec las mar-cas Pronto y Punto, Shell las marcas Shell Express Market, Esso lasmarcas On the Run y Tiger Market Express e YPF la marca Ampm.

2.4. Relaciones patrimoniales de la industria

Como se señaló anteriormente, en los mercados de extracción,producción y refinación de petróleo crudo Enap es el único actor, conalgunos socios en proyectos puntuales. En el mercado de almace-namiento de combustibles líquidos, Enap participa a través de su exfilial Emalco S.A., mientras que las grandes distribuidoras mayoristas—Copec, Shell y Esso— participan en las almacenadoras Comaco yComap. En la primera, tanto Shell como Esso tienen el 50% de lapropiedad, mientras que Copec posee el 67% de la participación en lapropiedad de Comap y el restante 33% pertenece a Shell. En el merca-do de transporte de combustibles líquidos, las tres mayores distribuido-ras junto a Enap tiene participación en Sonacol S.A. Copec es elaccionista mayoritario con una participación de 41%, Esso y Enaptienen una participación de 22% cada una y el 15% restante pertenece aShell. Mientras que en Sonamar participan Copec y Enap junto a lasprincipales navieras de origen chileno: CSV y Ultramar. Un esquema derelaciones de propiedad que facilita entender los grados de integraciónvertical y horizontal existentes en la industria se presenta en la FiguraNº 2. Los mercados que tienen mayor relevancia en cuanto a lasrelaciones patrimoniales de los distintos actores de la industria son el deoleoductos y los de distribución.

El análisis de la estructura de propiedad de los oleoductos esimportante porque es el medio de transporte más rápido y seguro paracombustibles líquidos. El transporte de combustibles por camión es elsustituto más cercano, pero ciertamente más costoso; mientras que eltransporte en barcos está bastante más acotado por las característicaspropias de ese medio de transporte. La Tabla Nº 12 presenta la estruc-tura de propiedad de los oleoductos por tramo, el tipo de productotransportado y sus respectivas capacidades.

En el mercado de distribución de combustibles líquidos, talcomo se mostró anteriormente, en 2003 Copec tenía la mayor partici-pación en el mercado mayorista con un 48,4% en el canal minorista y

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FIGURA Nº 2: RELACIONES PATRIMONIALES DE EMPRESAS DE LA INDUSTRIA DELPETRÓLEO

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un 44,8% en el de empresas de transporte. De igual forma, 43% de lasestaciones de servicio eran abastecidas por Copec en 2004, lo cual nodebe ser muy diferente ahora y es probable que concentre aun unamayor cantidad de estaciones.

El análisis de los mercados de distribución mayorista y minoristade combustibles líquidos muestra que existe un alto grado de integra-ción vertical entre ambos. Sin embargo, la propiedad de las estacionesde servicio no siempre es de las empresas distribuidoras mayoristas.De hecho existen en el mercado distintos tipos de relaciones contrac-

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tuales entre quién abastece como mayorista y quién distribuye a públi-co. El tipo de contrato depende de dos variables fundamentales: lapropiedad (del terreno, principalmente) y la operación de la estación deservicio.

Un primer tipo de contrato consiste en que los distribuidoresminoristas tengan sus propias empresas independientes y sean dueñosde los terrenos donde operan las estaciones de servicio. A través de uncomodato, el distribuidor mayorista les permite utilizar los estanques y

TABLA Nº 12: OLEODUCTOS: PROPIEDAD, PRODUCTO Y CAPACIDAD (año 2004)

Propietario Producto transportado Capacidadbombeo (m3)

Sica-Sica (Bolivia-Arica) YPFB Crudo y fuel oil 199Oleoducto Trasandino OTS Petróleo crudo 750Salinas - Concón Sonacol Combustibles líquidos 240Concón - Salinas Sonacol Fuel oil 120Concón - Maipú 1 Sonacol GLP 437Concón - Maipú 2 Sonacol Combustibles líquidos 570Maipú - Maipú (1) Sonacol GLP y comb. líquidos 150Maipú - Aeropuerto Sonacol Kerosene de aviación 110San Fernando - Maipú Sonacol Combustibles líquidos 71San Fernando - San Fernando Enap Combustibles líquidos 130San Vicente - San Vicente Enap Combustibles líquidos 1080San Vicente - San Vicente F.O. Enap Fuel oil 1200San Vicente - Bulnes Enap Comb. líquidos y GLP 270Bulnes - San Fernando Enap Comb. líquidos y GLP 185San Vicente - Maipú Sonacol/Enap Combustibles líquidos 140San Vicente - San Fernando Sonacol Combustibles líquidos 170San Vicente - Linares Enap Combustibles líquidos 200San Vicente - Chillán Enap Combustibles líquidos 240Estenssoro - Pedrals (2) YPF/Enap Petróleo crudo 750Bandurria (3) Enap Magallanes Propano/butano 25Cullen - Percy Enap Magallanes Combustible líquidos 32Percy - Cabo Negro Enap Magallanes Combustible líquidos 32Posesión - Cabo Negro Enap Magallanes Combustible líquidos 63Cabo Negro - Gregorio Enap Gasolina 30Gasolinoducto Enap Magallanes Gasolina 30Cullen - Clarencia Enap Magallanes Petróleo crudo 79B.R.C. - Planta Cullen Enap Magallanes Petróleo crudo 104Flamenco - Cullen Enap Magallanes Petróleo crudo 33Victoria Sur - Estancia Nueva Enap Magallanes Petróleo crudo 33Daniel - Gregorio Enap Magallanes Petróleo crudo 146Dungeness - Daniel Enap Magallanes Petróleo crudo 50

Notas: (1) Desde almacenamiento a compañías; (2) Neuquén a Talcahuano (3) Frontera aPlanta Cullen.Fuente: Comisión Nacional de Energía (CNE).

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surtidores que son de su propiedad y les suministra combustible. Si elminorista no cumple con determinadas exigencias, se ve obligado aarrendar los terrenos al distribuidor. Un segundo tipo de contrato ocu-rre cuando las distribuidoras realizan la instalación de estaciones deservicio de su propiedad y luego las arriendan a minoristas. En estecaso se establece un contrato de distribución entre ambas empresas ose constituyen sociedades comerciales subsidiarias que explotan, porcuenta de las compañías distribuidoras, las estaciones de servicio. Fi-nalmente, existen contratos en que la compañía distribuidora es arren-dataria de la estación de servicio y la subarrienda al operador, quienrevende el combustible. Ciertamente, dentro de estos contratos haydiversas variantes menores.

En el año 1991 el 17% de las estaciones de servicio eran opera-das por empresarios independientes de los distribuidores mayoristas ydueños de la estación, el 41% por arrendatarios de los distribuidores yotro 41% por comisionistas de esas empresas (Fuentes, Paredes yVatter, 1994). Durante todos los años 90 hubo una fuerte tendencia aaumentar el grado de concentración en el segmento de distribuciónmayorista, con un efecto importante en el segmento de distribuciónminorista. De hecho, de acuerdo a información de la CNE para el año2002, el 53% de las estaciones de servicio eran de propiedad o usu-fructo de las propias empresas distribuidoras, sus relacionadas o filia-les. Así, a través de distintas modalidades contractuales, en diez añosse produjo una fuerte integración vertical en estos mercados, pasandodesde un modelo de distribución regido principalmente por relacionescontractuales con terceros a un modelo de distribución con mayorintegración vertical y operación vía empresas filiales.

3. EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA DE PRECIOS

En un análisis de la industria de combustibles líquidos, un aspec-to central a considerar se refiere al grado de influencia que cada agenteeconómico pueda tener sobre el precio, ya que la existencia de poderde mercado por parte de alguno de ellos generaría una pérdida en laeficiencia asignativa de la economía. Para realizar dicho análisis serequiere, en primer lugar, entender cuál es la estructura de precios delos combustibles líquidos y cómo se determina.

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Dado que Chile es un país fundamentalmente importador y exis-te libertad para importar y producir, los precios que determina Enaptanto para el petróleo crudo como para sus productos derivados serigen por los precios de las importaciones. Los precios de paridad deimportación (PPI) se determinan usando como referencia el valor delos diferentes combustibles en el mercado de la costa de EstadosUnidos en el Golfo de México7, al cual se le suman los costos de flete yseguros a puertos chilenos, los derechos de aduana y gastos de interna-ción, los costos de logística y el margen del importador. A modo deejemplo, se presenta en la Tabla Nº 13 como Enap determina el PPIpara los productos derivados del petróleo, en este caso gasolina 93octanos8.

Es así como para el petróleo crudo producido en el país porEnap-Magallanes, el precio se determina a partir del precio de paridadde crudos importados equivalentes al nacional, valor al cual Enap vendeel crudo que produce a sus propias refinerías.

TABLA Nº 13: PRECIO PARIDAD DE IMPORTACIÓN PARA GASOLINA DE 93 OCTANOSEN US$ (3ª semana de mayo de 1999)

Concepto US$/m3

Precio mercado referencia (US Coast Gulf) 130,8Seguro y fletes (a puertos chilenos) 15,5Derechos Aduana 14,6Gastos internación 1,1Logística (terminal y almacenamiento) 3,6Margen importador 6,6

Paridad importación 172,2

Fuente: Enap: “Política de Precios y Fondo de Estabilización de Precios del Petróleo”,marzo 2000.

7 Este mercado concentra cerca de 50% de la capacidad de refinación de EstadosUnidos y está compuesto por las refinerías, oleoductos, terminales marítimos y plantas dealmacenamiento ubicados en las costas de Alabama, Louisiana, Mississippi y Texas en elGolfo de México.

8 Lamentablemente no existe información pública con posterioridad a mayo de1999 respecto a los valores detallados que conforman el precio de paridad de información.

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En forma similar, el precio de los productos derivados del petró-leo a los cuales vende Enap a los distribuidores mayoristas se determinaa partir del PPI al cual se le suman las tarifas correspondientes altransporte (oleoductos) y almacenamiento, los efectos del Fondo deEstabilización de Precios de Combustibles (Fepc), el IVA y los impues-tos específicos. En la Tabla Nº 14 se muestra la composición porcen-tual de los precios de Enap a distribuidores mayoristas en Santiago.

Finalmente, los distribuidores determinan libremente, a partir delprecio al cual compraron a Enap y su margen de comercialización, losprecios finales a consumidores. En la composición de este precio esimportante analizar con mayor detalle el rol que juegan cada uno de suscomponentes, especialmente el de los costos de transporte y almacena-miento, los impuestos específicos a los combustibles, el Fondo deEstabilización de Precios y los márgenes de comercialización.

Impuestos específicos

Desde abril de 1986 (Ley 18.502) se aplica un impuesto especí-fico, por metro cúbico, a las gasolinas automotrices y al diésel utilizadopara el transporte en carreteras. El Gráfico Nº 4 muestra la evoluciónque ha tenido la tasa del impuesto en el tiempo. En 1990 el impuestoera de 3.4893 UTM, se aumentó a 3.6186 UTM en 1991, a 4.4084UTM en 1995, a 5,2 UTM en 2000, 6 UTM en 2001 y luego sedisminuyó a 4,5 UTM en marzo de 2008 y finalmente a 3,5 UTM enseptiembre de 2008. Durante todo este período, el impuesto al diésel seha mantenido en 1,5 UTM por metro cúbico.

TABLA Nº 14: PRECIOS ENAP A DISTRIBUIDORES MAYORISTAS EN SANTIAGO(% del precio de venta al 30 de octubre de 2008)

Gasolinas Diésel

PPI en Concón 58,2% 67,6%Oleoducto Concón-Maipú 0,9% 1,0%FEPP 8,1% 7,4%Impuesto específico 20,0% 9,6%IVA 12,8% 14,4%Precio venta mayoristas 100% 100%

Fuente: ENAP.

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Uno de las preguntas principales respecto a los impuestos espe-cíficos, y para la cual no hay evidencia empírica en Chile que permitaresponderla, se refiere a qué fracción del impuesto se traspasa a pre-cios finales a consumidores. En un mercado con competencia perfecta,el traspaso de un impuesto específico a precios depende exclusiva-mente de las elasticidades relativas de la oferta y la demanda en elmercado9. En los casos particulares en que la oferta es completamenteelástica o la demanda es completamente inelástica, el impuesto se tras-pasa 100% a precios finales a consumidores. Por ello es que se consi-dera que en el corto plazo la incidencia del impuesto recae tanto enconsumidores como en productores y, en el largo plazo, cuando losfactores de producción son todos variables y la curva de oferta escompletamente elástica, recae completamente en los consumidores.

Por otro lado, en mercados con competencia imperfecta, laincidencia de un impuesto no recae 100% en los consumidores en ellargo plazo y la tasa de traspaso del impuesto a precios finales deconsumidores es mayor o menor al 100% del impuesto (Katz y Rosen(1985), Stern (1987), Delipalla y O’Donell (2001)). Incluso en loscasos en los cuales los bienes que compran los distribuidores son

GRÁFICO Nº 4: EVOLUCIÓN IMPUESTO A LOS COMBUSTIBLES

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Fuente: Elaboración propia.

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transados en mercados competitivos es posible que el mercado dedistribución sea imperfectamente competitivo y la tasa de traspasotributario sea mayor a uno (Hall, 1988).

La evidencia empírica internacional del traspaso de los impuestosa los combustibles a precios finales es relativamente escasa y con resul-tados mezclados. El trabajo de Chouinard y Perloff (2004) muestra unatasa de traspaso a consumidores del orden de 50% en el impuestoespecífico federal en Estados Unidos y una tasa de 100% en los impues-tos específicos estatales. El trabajo de Alm, Sennoga y Skidmore (2008),usando datos mensuales para cincuenta estados en Estados Unidos du-rante el período 1984-1999, muestra una tasa de traspaso de 100% delimpuesto a los combustibles en las zonas urbanas y menor a 100% en laszonas rurales. Finalmente, Doyle y Samphantharak (2008) estudian elefecto que tuvo la suspensión temporal del impuesto a la venta de gasoli-nas en el año 2000 durante 4 meses en Indiana y seis meses en Illinois.Utilizando datos desagregados a nivel de estaciones de servicio muestranque los precios de la gasolina disminuyeron 3% cuando el impuesto de5% se redujo a 0% y luego subieron 4% cuando se volvió a aplicar elimpuesto de 5%, lo cual implica una tasa de traspaso tributario entre60% y 80%.

Lamentablemente, no existe evidencia empírica para Chile res-pecto al traspaso tributario a precios. Lo más cercano es el trabajo deBalmaceda y Soruco (2008) que estudia el traspaso del precio interna-cional del petróleo a precios finales a consumidores, encontrando evi-dencia de asimetría en dicho traspaso al efectuarse más rápidamente ycon mayor magnitud cuando el precio sube respecto a cuando el preciobaja.

Transporte y almacenamiento

La tarifa de transporte por oleoducto es fijada por la empresaSonacol y la tarifa por almacenamiento por ex Emalco. Si bien ambasempresas tienen el poder de fijación de las respectivas tarifas, éstastienen como límite superior los precios del transporte carretero porcamiones y los precios de almacenamiento propio que poseen las com-pañías distribuidoras mayoristas respectivamente (como se vio en lasección 2.4, Shell, Esso y Copec tienen participaciones en sus propiasempresas de almacenamiento). En este sentido el poder de mercado

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máximo que podría ejercer Sonacol sería el de fijar las tarifas utilizandocomo precio límite el precio del transporte de combustible en camio-nes, por lo que la pregunta relevante es cuál es la magnitud de eseprecio límite respecto al precio competitivo.

Fondo de estabilización

Con el objetivo de suavizar las fluctuaciones de precios de ventade los combustibles derivados del petróleo producto de las variacionesdel precio internacional del petróleo, se estableció una política de esta-bilización de precios a través de la creación en 1991 (ley N° 19.030)del Fondo de Estabilización de Precios del Petróleo (Fepp). Los com-bustibles para los cuales opera el Fepp son las gasolinas automotrices,el kerosene doméstico, el petróleo diésel, los petróleos combustibles(N° 5, N° 6 e IFO) y el gas licuado (propano, butano, mezcla propano-butano y gas licuado de petróleo para combustión catalítica).

El Fepp opera a partir de dos tipos de precios. El primero es unprecio de referencia intermedio, determinado por el Ministerio de Mine-ría previo informe de la CNE, que corresponde al precio esperado amediano y largo plazo del mercado petrolero. A partir de este precio dereferencia se calcula un precio de referencia superior y uno inferior,que no pueden diferir en menos de un 12,5% del precio de referenciaintermedio, que determinan una banda de precios. El segundo es unprecio de paridad de importación, determinado por la CNE, que corres-ponde al precio promedio semanal de las cotizaciones en los mercadosinternacionales (incluyendo costo de transporte y seguros).

El Precio de Referencia Intermedio (PRI), sobre el cual se cons-truye la banda de precios, se calculaba de la siguiente manera:

PRI = 0,4 p. histórico + 0,25 p. proyectadocorto plazo + 0,35 p. proyectado largo plazo

El precio histórico es un promedio ponderado de los últimoscuatro valores medios semestrales de precios de paridad, anteriores a lasemana para la cual se calcula el PRI. El precio proyectado de cortoplazo se construye sobre la base de predicciones semanales de preciosde los combustibles; y el precio proyectado de largo plazo consiste enun promedio simple de las proyecciones de precios de paridad prome-dios anuales para los siguientes diez años.

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El mecanismo de estabilización utilizado a través del Fepp con-siste, por un lado, en que cada vez que el precio de paridad de uncombustible es menor al precio de referencia inferior, se cobra unimpuesto equivalente al 60% de la diferencia entre ambos. Por otrolado, cada vez que el precio de paridad de importación está sobre elprecio de referencia superior, se establece un crédito equivalente a100% de la diferencia entre este precio y su paridad observada. Cuandoel precio se encuentra dentro de la banda determinada por los preciosde referencia el Fepp no opera.

De esta forma, el Fepp recibía recursos del fisco cuando elprecio de paridad de un combustible era menor al precio de referenciainferior y el fisco retiraba recursos del Fepp cuando el precio deparidad de un combustible era mayor al precio de referencia superior.El Gráfico Nº 5A muestra la evolución de los precios de referencia yparidad de las gasolinas desde la creación del Fepp hasta su modifica-ción a mediados del 2000.

En julio de 2000 se introdujeron modificaciones importantes alfuncionamiento del Fepp (ley 19.681). Se estableció la banda de pre-cios como 12,5% respecto al precio de referencia intermedio y, adicio-nalmente, que este último no podía diferir en más de 20% del promediode precios de paridad observados en el año móvil anterior a la semanapara la cual se determina el PRI.

Si el precio de referencia inferior (PRinf) es mayor que el preciode paridad (P*), el producto estará gravado por un impuesto cuyomonto por metro cúbico, vendido o importado, según corresponda,será igual a:

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donde F* es el fondo objetivo, F el fondo disponible, q la cantidad deconsumo semanal promedio esperado de las próximas doce semanas yt el parámetro de protección temporal.

Si el precio de paridad (P*) excede el precio de referencia supe-rior (PRsup), operará un crédito fiscal, por metro cúbico, vendido oimportado, según corresponda, será igual a:

FCFEPP = (P* – Psup) Min. 1, —————

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GRÁFICO Nº 5A: PRECIOS DE PARIDAD Y REFERENCIA GASOLINAS CON FEPP(Ley 19.030)

GRÁFICO Nº 5B: PRECIOS DE PARIDAD Y REFERENCIA GASOLINAS CON FEPP(Ley 19..681)

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Fuente: Elaboración propia en base a informes estadísticos de la Comisión Nacional deEnergía (CNE).

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El Gráfico Nº 5B muestra la evolución de los precios de referen-cia y paridad de las gasolinas desde julio del 2000 hasta agosto de2005. Asimismo, el Gráfico Nº 6 muestra la evolución de los recursosdel Fepp desde su creación hasta diciembre de 2003.

Finalmente, en octubre de 2005 comienza a operar el Fondo deEstabilización de Precios de Combustibles Derivados del Petróleo(Fepc), con el objetivo de reducir las fluctuaciones en los precios de lagasolina automotriz, el petróleo diésel y el kerosene doméstico, deján-dole al Fepp el rol de estabilizar los precios del petróleo combustible yel gas licuado. El Gráfico Nº 7 muestra la evolución de los precios dereferencia y paridad desde que entró en funcionamiento el Fepc.

Margen de comercialización

El margen de comercialización (distribución minorista) dependefundamentalmente del grado de competencia en cada uno de los merca-dos geográficos en que participan los distribuidores. En los GráficosNos 8A, 8B y 8C se muestran el margen de comercialización y losprecios reales para distintos combustibles líquidos para la Región Me-tropolitana, mensuales desde enero de 2004 hasta septiembre de 2008.El margen de comercialización es calculado por la CNE como la dife-rencia entre el precio promedio de venta al público y el Fepp, impuestoespecífico, IVA y precio en refinería. El precio promedio de venta alpúblico se obtiene a través de encuestas en las estaciones de serviciosrealizadas por Sernac (Servicio Nacional al Consumidor).

La comparación entre los márgenes de comercialización para losdistintos combustibles muestra sistemáticamente un margen mayorpara el kerosene doméstico respecto a la gasolina y el petróleo diésel, locual puede ser signo de un mercado menos competitivo.

Los Gráficos Nos 9A, 9B y 9C muestran los márgenes de comer-cialización, calculados como porcentajes sobre el precio final a consu-midores, para el período enero 2004-diciembre 2007 en las regionespara las cuales la CNE provee de información.

En la V y VIII Región se observan los mayores márgenes para losdistintos tipos de combustibles, mientras que en la XII y Región Metro-politana se encuentran los menores. Esto es consistente con la existenciade competencia espacial en el mercado minorista, lo cual hace que unmayor número de estaciones de servicio disminuya los precios.

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196 ESTUDIOS PÚBLICOS

GRÁFICO Nº 8: MARGEN DE COMERCIALIZACIÓN Y PRECIOS REALES EN LA RM

GRÁFICO 8A: GASOLINA

GRÁFICO 8B: KEROSENE

GRÁFICO 8C: DIÉSEL

Fuente: CNE.

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GRÁFICO Nº 9: MARGEN DE COMERCIALIZACIÓN (% DE PRECIO FINAL)

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GRÁFICO 9A: GASOLINA

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4. ORGANIZACIÓN INDUSTRIAL DEL SECTOR

Una mirada de organización industrial a la industria del petróleo ysus derivados líquidos es de interés no sólo académico sino también, yprincipalmente, de política pública, ya que permite identificar las barre-ras a la entrada en estos mercados y la potencial influencia sobre elprecio de los productos de cada uno de los agentes económicos encada mercado relevante.

En general, y al igual que en la mayor parte del mundo, laindustria del petróleo y sus derivados tiene un alto grado de concentra-ción en cada mercado relevante y existe también un grado importantede integración vertical entre ellos. Respecto del grado de concentra-ción, siempre es importante señalar en primer lugar que la existencia deun grupo reducido de firmas (o en el caso extremo de un monopolio)no necesariamente indica a priori una falta de competencia en esemercado. Lo importante es establecer la existencia o inexistencia debarreras a la entrada en el mercado relevante y el grado de sustituibili-dad que tienen otros productos disponibles en otros mercados.

Respecto a la integración vertical, es importante señalar que éstapuede generar economías de ámbito importantes que permiten unamejor eficiencia productiva de la industria. Sin embargo, también pue-den generar barreras a la entrada que reduzcan considerablemente elgrado de competencia en algunos mercados. Por ello, es especialmenteimportante considerar el potencial uso de controles verticales que per-mitan extraer rentas en los mercados más competitivos de la industria,generando así ineficiencias en la asignación de los recursos. De igualforma, se requiere asegurar la entrada potencial de nuevas firmas entodos los mercados relevantes de la industria para evitar el abuso deposición monopólica de aquellas firmas que operan en los mercadosmenos competitivos de la industria.

Finalmente, un aspecto relacionado e importante de considerares la posibilidad de eventuales alianzas de negocios entre uno o dosactores importantes en la industria, con el objeto de excluir del merca-do a otros competidores.

A continuación, con el objetivo de facilitar el análisis de la orga-nización industrial de la industria, se considera por separado cada mer-cado relevante y luego las relaciones e impactos entre cada uno deellos.

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4.1. Mercados upstream

En primer lugar, es importante recordar para el análisis de estemercado que la ley establece que todos los yacimientos petrolíferos quese encuentren en el territorio nacional son de propiedad del Estado. Talcomo se señaló previamente, Enap tuvo el monopolio legal de la explo-ración y explotación de petróleo en Chile. Sin embargo, desde 1975 elEstado puede ejercer la facultad de explotar los yacimientos petrolí-feros no sólo a través de Enap directamente, sino que también a travésde concesiones administrativas a terceros o bien mediante contratosespeciales de operación petrolera (Ceop). Como resultado de este cam-bio en las condiciones del mercado de prospección y exploración, apartir de 1977 se produjo el ingreso de empresas privadas a la explora-ción en asociación con Enap.

El hecho de que el Estado sea el dueño de los yacimientospetrolíferos y pueda libremente decidir si opera directamente a travésde Enap o si permite la participación de privados a través de concesio-nes o Ceop, constituye sin duda una potencial barrera a la entrada en elmercado de exploración y explotación de petróleo. Si bien la existenciade Ceop muestra que la entrada a este mercado no ha sido completa-mente bloqueada por parte del Estado, llama la atención el hecho de queEnap haya participado en todos los contratos de operación petroleraque se han otorgado desde 1977. La pregunta relevante es si la partici-pación de Enap ha inhibido o sustituido la participación de inversionis-tas privados en el mercado de exploración.

Existen distintas explicaciones alternativas para el hecho de queEnap esté involucrada en todos los contratos de operación existentes.Una primera alternativa, es que éste sea el resultado del poder monopó-lico de Enap en este mercado en Chile y de que su propiedad sea 100%estatal. El Estado es dueño de los yacimientos y de Enap, por lo quepuede potencialmente abusar de su posición monopólica en la propie-dad de los yacimientos y exigir a un inversionista privado la participa-ción de Enap en el contrato de operación petrolera a cambio de otor-gárselo.

Una segunda alternativa, es que Enap tenga mejor informaciónrespecto a la potencial ubicación y características geológicas de yaci-mientos de petróleo en Chile, en cuyo caso son los inversionistasprivados los que están interesados en asociarse con Enap. Adicional-

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mente, Enap tiene la ventaja de que puede obtener servidumbres depaso más fácilmente, ya que no requiere obtener los permisos quenecesita un privado10.

Es imposible poder determinar, a partir de la información dispo-nible, cuál de las dos alternativas anteriores es la que explica la presen-cia de Enap en todos los Ceop a partir de 1977. Sin embargo, hay dosargumentos por los cuales consideramos que la segunda alternativa esmás probable y que las barreras a la entrada efectivas en el mercado deexploración y explotación de petróleo no han sido tan altas en Chile.

Los dos argumentos se basan en la existencia de Sipetrol y susresultados. El primero es el hecho de que Enap, a través de Sipetrol, halogrado asociarse con otras empresas para participar en mercados deexploración y explotación fuera de Chile. Lo anterior muestra que Enaptiene un grado de conocimiento y pericia en este mercado que esvalorado por otras empresas, las cuales optan por asociarse con Enapen mercados geográficos donde el Estado de Chile no tiene facultadeslegales para impedir la entrada de esas empresas.

El segundo argumento se basa en el hecho de que Enap, a travésde Sipetrol, ha concentrado sus esfuerzos de exploración y explotaciónen el extranjero y no en Chile, donde podría tener un monopolio si elEstado usara sus facultades para bloquear el acceso a nuevas empre-sas. Lo anterior constituye, en parte, evidencia de que el mercado deexploración y explotación de petróleo no es atractivo en Chile probable-mente por condiciones geológicas.

Una característica importante entonces en el upstream es el po-tencial libre acceso del sector privado a la explotación y exploración.En la práctica, probablemente producto del monopolio que histórica-mente tuvo y del bajo potencial de recursos petroleros en el país, Enapes la única empresa que produce petróleo crudo en Chile. Es importan-te recordar que aun cuando Enap es el único productor de crudo en elpaís, la importancia del petróleo doméstico en el mercado es menor, yaque la gran mayoría del consumo interno se satisface con importacio-nes. En el año 2007 la oferta de petróleo crudo doméstico en Chilerepresentó apenas el 1,2% de la oferta total.

Si bien el mercado de exploración y explotación de petróleo enChile es pequeño y tiene muy poco potencial de crecimiento, sería

10 Es importante señalar que en el caso particular de los Ceop, éstos incluyenservidumbres de paso.

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importante que se avanzara en eliminar las potenciales barreras a laentrada en el mercado. No hay evidencia de que el Estado haya usadosus facultades para impedir o limitar el acceso a este mercado, peropotencialmente podría hacerlo en cualquier momento, en particular siEnap fuese una empresa privada.

En este sentido, es necesario avanzar en dos aspectos. El prime-ro es implementar un sistema de concesiones similares a las concesio-nes mineras en Chile, donde los inversionistas privados pueden asumircompletamente el riesgo en la etapa de prospección y exploración conla certeza de que tendrán la propiedad sobre los retornos de esa inver-sión, si es que los hay11. El segundo aspecto, si bien de segundo orden,es igualar las condiciones para solicitar derechos de paso para todas lasempresas en el mercado.

4.2. Mercados downstream: Refinación

La producción interna de derivados del petróleo es realizadaexclusivamente por Enap. Adicionalmente, Enap es la única empresaimportadora de petróleo crudo. Nuevamente, la pregunta relevante es sihay en este mercado barreras a la entrada que le otorguen algún poderde mercado a Enap. Si un distribuidor mayorista no quisiera comprarleproductos refinados a Enap tiene tres alternativas potenciales: i) impor-tar crudo y comprarle los servicios de refinería a Enap; ii) importarcrudo y construir una refinería; y iii) importar productos refinados.

La primera alternativa no está disponible en el mercado porqueEnap no ofrece servicios de refinación y su política comercial es nohacerlo aunque sus refinerías tengan capacidad ociosa. De hecho, enlos 80 y 90 las refinerías de Enap funcionaron, en promedio, a un 50%

11 En Chile, toda persona natural o jurídica puede hacer manifestaciones o pedi-mentos y adquirir concesiones mineras en trámite o constituidas, o cuotas en ellas. Lasconcesiones mineras son derechos reales e inmuebles, distintos e independientes del dominiodel predio superficial, son transferibles y transmisibles, susceptibles de hipoteca y otrosderechos reales y, en general, de todo acto o contrato, y se rigen por las mismas leyes civilesque los demás inmuebles. Las concesiones mineras se constituyen por resolución judicialdictada en un procedimiento no contencioso, sin intervención decisoria alguna de otraautoridad o persona. La concesión minera debe ser amparada mediante el pago de unapatente anual y son de dos tipos: concesión de exploración y concesión de explotación. Eltrámite de constitución de concesión se lleva a cabo ante los tribunales civiles del lugar endonde se tenga intenciones de explorar o explotar minerales, según sea el caso.

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y un 70% de capacidad respectivamente y la alternativa de importarcrudo y refinarlo en Enap no estaba disponible.

La segunda opción, de acuerdo a conversaciones con las princi-pales empresas de la industria, requiere de un monto de inversión delorden de los US$1.000 millones si se quiere construir una refinería apartir de cero. El problema principal, sin embargo, es que el tamaño delmercado chileno no permite la existencia de una nueva refinería, ya queuna refinería construida con el tamaño mínimo de escala eficientetendría capacidad ociosa por un largo período de tiempo.

La tercera opción es posible desde 1978, año en que se permitióla libre importación de petróleo crudo y productos refinados. De he-cho, como se mencionó en la sección 2.3, un tercio de las importacio-nes de productos refinados en Chile fueron realizadas por las distribui-doras mayoristas en el año 2006.

La pregunta relevante entonces pasa a ser si la libertad de importa-ción de productos derivados es suficiente como para limitar significativa-mente el potencial poder de mercado que tiene Enap en refinación. Lapolítica actual de precios de Enap consiste en cobrar un precio por cadaproducto refinado que es apenas un poco más bajo que el costo deimportación para un comprador en Chile. Para estos efectos Enap utilizacomo precio de paridad de importación el precio de los productos refina-dos en el Golfo de México puestos en Concón. Enap utiliza entonces unapolítica de precio límite que si bien refleja que su poder monopólico se velimitado por la potencial importación directa de petróleo por parte de susclientes en Chile, igualmente le permite a Enap tener utilidades económi-cas superiores a cero (que son las que obtendría si el mercado chileno derefinación fuera perfectamente competitivo).

Adicionalmente, es necesario considerar si Enap puede poten-cialmente aumentar el precio límite que cobra a los distribuidores ma-yoristas de combustibles en forma sostenida sin reducir su participa-ción de mercado en productos refinados. Hay tres tipos de estrategia orestricciones potenciales que Enap podría usar para limitar la compe-tencia de petróleo importado. La primera, consiste en colocar restric-ciones en los contratos con sus clientes, los cuales pueden tener cláu-sulas de cantidad o plazos que dejen cautivos a los compradores eimpidan en la práctica la importación de productos refinados por partede ellos. No es posible saber si este es el caso o no, porque no hayacceso a los contratos, pero al menos en conversaciones con distribui-

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dores mayoristas este no parece ser un tema relevante. Además, no hahabido presentaciones contra Enap en los tribunales de libre competen-cia por este tema.

Una segunda alternativa que podría utilizar Enap consiste enaprovechar las economías de ámbito y de escala que provee su logísti-ca para la importación de productos refinados. Si esto fuera posible,Enap podría importar una cantidad suficiente de productos refinadosque impidan que los distribuidores mayoristas alcancen, por el tamañodel mercado en Chile, las economías de escala necesarias (tamaño debarcos y capacidad de almacenamiento) como para competir con losprecios que cobra Enap. Si bien es imposible que Enap pueda bloquear(foreclosure) el mercado de importación de productos derivados, yaque las empresas distribuidoras mayoristas poseen terminales maríti-mos y almacenamiento propios, sí podría potencialmente cobrar unprecio límite superior al de paridad de importación. Lamentablemente,no hay acceso público a datos que permitan, en primer lugar, cuantifi-car la magnitud potencial de este efecto, y en segundo lugar, contrastarempíricamente esta hipótesis.

Finalmente, una tercera posibilidad es utilizar precios predatorioscada vez que un distribuidor mayorista importa un determinado volu-men de productos refinados. En general, una política de precios preda-torios podría no ser creíble para los entrantes en el mercado ya que noes una política sostenible en el largo plazo. Sin embargo, el hecho deque Enap sea una empresa estatal, potencialmente con acceso ilimitadoa fondos, hace que ésta pueda ser una política creíble y Enap puedaconstruir una reputación que limite la entrada de importaciones deproductos refinados12.

Durante la década de los 80, la participación de Enap en lasimportaciones totales de productos refinados fue siempre superior al83% y llegó a ser de 98% a principios de los 90, lo cual pudo habersido consistente con una política agresiva de precios que inhibía lasimportaciones. Sin embargo, observar una fracción baja de importacio-nes por parte de los distribuidores mayoristas también es consistentecon un tamaño de mercado doméstico que puede ser abastecido com-pletamente con la capacidad de refinación de Enap y donde las refine-rías son eficientes en su producción.

12 Véanse Kreps y Wilson (1982), Milgrom y Roberts (1982) y Selten (1978).

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Si bien no hay datos disponibles que permitan determinar si Enapusó en algún momento una política de precios predatorios (especial-mente en los 80 y a principios de los 90) da la impresión, a partir de losprecios observados de los combustibles y los márgenes de las empre-sas distribuidoras, que esta no es una política que haya usado en losúltimos años13.

Un cambio importante ocurrido en enero de 2004 en el mercadode las gasolinas y el diésel en la Región Metropolitana, lo constituye elDecreto Supremo 58 sobre el plan actualizado de prevención y descon-taminación atmosférica de la Región Metropolitana, el cual reduce loslímites máximos para la cantidad de benceno y azufre en las gasolinas14

y la de azufre en el diésel15. Si bien Enap no tiene injerencia en lanormativa ambiental que establece la Conama, este cambio en las nor-mas ambientales de la gasolina y el diésel afectan el grado de compe-tencia potencial que representan las importaciones de productos deriva-dos para Enap y le permiten potencialmente usar un precio límitemayor al que podría usar en las condiciones previas. La razón para estoúltimo es que varias fuentes potenciales de importación de gasolinas ydiésel no cumplen con la normativa para la Región Metropolitana que esel mercado más grande del país.

Finalmente, es necesario estudiar en el futuro el impacto que hatenido la fusión de las dos refinerías en los precios que cobra Enap. Esposible que la fusión permita aprovechar algunas economías de escalay facilite la coordinación logística, lo cual permitiría a Enap bajar suscostos de refinación y ser más eficiente. No hay razones para pensarque la fusión permita aumentar el poder monopólico de las refinerías,ya que esta es una integración horizontal de dos filiales del mismodueño. Sin embargo, si se detectara un abuso de poder monopólico porparte de Enap y no hubiera economías de escala importantes en laproducción de productos refinados usando dos refinerías, una soluciónpotencial para generar más competencia sería que el tribunal de defensade la libre competencia obligara a Enap a vender una de las refinerías,medida que producto de la fusión se ha hecho claradamente más difícil.

13 En conversaciones con algunas empresas mayoristas, algunas de estas empresasseñalaron que durante los 80 cada vez que un distribuidor mayorista importaba combustiblesdirectamente, Enap bajaba los precios.

14 Se permite un máximo de 1% de benceno y 30 ppm de azufre.15 Se reduce el máximo permitido de 3.000 ppm a 50 ppm.

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4.3. Mercados downstream: Almacenamiento y transporte

Las relaciones patrimoniales descritas previamente muestran queen Chile existe un grado importante de integración vertical de las em-presas que operan en los distintos mercados hacia la logística. Enap esla única empresa en el mercado de refinación y está integrada hacia elalmacenamiento a través de su ex filial Emalco, hacia el transportemarítimo a través de Sonamar y hacia el transporte por oleoductos através de Sonacol. Igual situación ocurre con las tres principales em-presas distribuidoras mayoristas (Copec, Esso y Shell).

La integración vertical en estos casos puede generar economíasde alcance que aumenten la eficiencia en la asignación de recursos,pero también pueden facilitar la exclusión de mercado y otras prácticasque reducen la competencia y distorsionan la asignación de recursos.En efecto, por un lado la integración vertical es productivamente máseficiente porque internaliza las externalidades producidas por la decisiónde marginar la demanda que hacen las empresas relacionadas; por elotro lado, la separación vertical es asignativamente eficiente al reducirlas ventajas estratégicas que sigue un conglomerado en la industriafrente a terceros, es decir, genera mercados más competitivos16.

En el mercado de almacenamiento de combustibles líquidos, sibien las principales distribuidoras mayoristas invirtieron fuertementedurante los 90 y cuentan con almacenamiento propio, Enap, vía la exEmalco, sigue siendo un actor importante con una capacidad total dealmacenamiento en el país que supera el 70%. Geográficamente, estaempresa estatal dispone de plantas de almacenamiento en el centro ysur del país, de la V a la VIII Región, además de la XII. En cada una deestas regiones es líder en capacidad, siendo en la Región Metropolitanasu menor participación de almacenamiento con cerca de dos tercios dela capacidad global.

En el análisis de este mercado, desde el punto de vista de laorganización industrial, la pregunta relevante es si existe la posibilidadde aumentar las barreras a la entrada o incluso excluir del mercado anuevos competidores. Enap no sólo almacena su propio combustible

16 Más detalles junto a los argumentos teóricos respecto a las ventajas y desventajasde la integración vertical se encuentran en Aghion y Bolton (1987), Galetovic (2003),Grossman y Hart (1986), Joskow (1985), Spengler (1950), Vickers (1995) y Williamson(1985).

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sino que además presta servicios de almacenamiento a terceros. Estapolítica de acceso abierto ha permitido que algunas empresas puedanentrar al mercado de distribución de combustibles sin tener que invertiren almacenamiento. Ese fue el caso de Apex, Enex, Gazpesa y Texacoen los 80 y el de YPF en los 90. Sin embargo, las cláusulas de loscontratos y las tarifas de Enap (Emalco) tienen algunos elementos quepueden dificultar la entrada de nuevas empresas en el mercado dedistribución. En particular, se establecen requisitos mínimos de capaci-dad para el arriendo de almacenaje y se exige adicionalmente arrendarcapacidad para al menos dos combustibles distintos. Estas cláusulasfavorecen a los distribuidores mayoristas que ya están en el mercadofrente a un potencial entrante y, adicionalmente, dificultan la importa-ción de productos derivados, con lo cual Enap puede reducir la compe-tencia que enfrenta de las importaciones en el mercado de refinación.

En el caso de las tarifas, se cobra una tarifa de almacenaje quees no discriminatoria y una tarifa de entrega que es mayor para el casode entrega de combustible en isla de carguío que para la entrega enoleoducto. Si bien el costo de entregar en isla de carguío es más altoque el de entregar en oleoducto, lo cual justifica la diferencia de tarifa,esta diferencia de precios puede constituir una barrera a la entrada sisólo pueden acceder a ellos los distribuidores mayoristas que compar-ten la propiedad de los oleoductos a través de Sonacol.

Finalmente, es importante señalar que si bien Enap sigue actual-mente una política de acceso abierto a sus instalaciones de almacena-miento, en la práctica la capacidad de almacenaje que otras empresasarriendan es sólo para productos comprados a Enap. No hay informa-ción disponible que indique cuáles serían las cláusulas y las tarifas parauna empresa que decida importar productos derivados, no comprarnunca a Enap y arrendarle almacenamiento.

En los mercados de transporte de combustibles, los productosrefinados son transportados a los distribuidores mayoristas a través deoleoductos, barcos o camiones. En la práctica, al año 2007 más 7,5Mm3 de productos refinados destinados al mercado nacional se trans-portaron a través de la red de oleoductos en el país, de los cuales granparte son propiedad de Sonacol. Como se señaló previamente, la es-tructura de propiedad de Sonacol está compuesta por las principalescompañías distribuidoras de combustibles líquidos junto a Enap. Adi-

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cionalmente, existe una red de oleoductos que conectan la refineríaEnap Bío Bío con la planta de almacenamiento en San Fernando y otrared de oleoductos en Magallanes, ambas redes de propiedad de EnapRefinerías S.A.

Una de las características relevantes en este mercado es que enel caso de los oleoductos las inversiones son irreversibles, lo cual abrela posibilidad de ejercer algún tipo de poder monopólico, porque eltransporte de crudo y sus derivados por oleoducto es más rápido yconfiable que por camión o por vía marítima.

Sin duda que la alternativa al uso de oleoductos para el transpor-te de derivados del petróleo son los camiones. Sin embargo, este tipode transporte no es un sustituto tan cercano debido, principalmente, ala dificultad de transportar grandes volúmenes de productos. Por ello,si bien existe la posibilidad de ejercer algún tipo de poder monopólicopor parte de Sonacol, dicho poder estaría limitado por la posibilidad detransportar productos a través de camiones. La sustitución imperfectaentre ambos servicios de transporte genera de igual forma un espaciopara usar la estrategia de precio límite y cobrar por el uso de oleoduc-tos un precio un poco menor que el costo de transportar combustiblesusando camiones, lo cual le permite a Sonacol capturar una renta queno tendría si este mercado fuera más competitivo.

Más aún, si bien Sonacol posee una política de acceso abiertocon tarifas no discriminatorias, es importante notar que producto de laestructura de propiedad de la empresa, los incentivos que tiene Sonacolson para cobrar tarifas a costo marginal a sus socios (Enap, Copec,Shell y Esso) y tarifas de precio límite al resto de las empresas en elmercado de distribución. Es posible que la amenaza creíble de unaacusación ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia porparte de una empresa discriminada inhiba en algún grado una políticade precios de ese tipo. Sin embargo, una política de acceso abierto contarifas no discriminatorias no garantiza la existencia de precios compe-titivos en el uso de los oleoductos.

De hecho, si no existiera la alternativa de transporte por camión,por ejemplo, Sonacol podría cobrar una tarifa monopólica no discrimi-natoria. En la práctica, dicha tarifa sólo afectaría a las empresas que notienen propiedad en Sonacol, ya que los socios recuperarían la diferen-cia de precios pagada entre el precio monopólico y el precio competiti-

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vo a través de los dividendos que repartiría Sonacol a sus socios17.Este ejemplo, sirve para mostrar la importancia de estudiar empírica-mente el grado de sustitución real que existe entre el transporte poroleoductos y el transporte por camiones, junto con cuantificar la dife-rencia entre el precio límite que cobra Sonacol y un precio competitivo.La escasa evidencia disponible, si bien con datos para 1992, es consis-tente con la existencia de rentas monopólicas en el transporte poroleoductos (Fuentes, Paredes y Vatter, 1994).

Adicionalmente, es importante señalar que la existencia de unaempresa como Sonacol en un mercado con algunas características demonopolio natural producto de la irreversibilidad de las inversiones enoleoductos, y cuya propiedad es compartida por las tres principalesdistribuidoras mayoristas de combustibles del mercado, constituye unmecanismo que puede facilitar la colusión de dichas empresas18.

No hay ningún tipo de información ni evidencia de que efectiva-mente exista colusión por parte de las empresas distribuidoras quecomparten propiedad en Sonacol, pero el compartir la propiedad de losoleoductos no sólo facilita la potencial coordinación entre las empresassino que también permite observar el comportamiento de cada una deellas y detectar y castigar violaciones a un acuerdo. Por ejemplo, si lasempresas quisieran ponerse de acuerdo para mantener sus participacio-nes de mercado constantes podrían repartir la capacidad de uso de losoleoductos que le corresponde a cada una en base a su participación demercado. Si alguna empresa no respeta el acuerdo y comienza a venderuna mayor cantidad de combustible que la que le correspondía, lasotras empresas pueden no sólo detectar un mayor uso del oleoductopor parte de la empresa que violó el acuerdo, sino que además puedencastigarla y disminuirle el acceso al transporte por oleoductos.

Mantener un acuerdo colusivo es obviamente mucho más com-plejo y difícil que como se ha planteado en el ejemplo anterior, pero elobjetivo es simplemente ilustrar algunos mecanismos que facilitan lacolusión entre empresas y que no podrían implementarse si dichas

17 Los estatutos de Sonacol restringen la tarifa cobrada a un máximo de 15% de larentabilidad operacional antes de impuestos (Roai), lo cual no sólo muestra que un casocomo el del ejemplo es posible sino que también refleja la capacidad de utilizar a Sonacolpara llegar a acuerdos en torno a variables estratégicas de competencia entre un grupo decompetidores en la industria.

18 Véase por ejemplo Abreu, Milgrom y Pearce (1991) y Kühn (2001).

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empresas no compartieran la propiedad de una facilidad con algunascaracterísticas monopólicas.

A partir del trabajo de Green y Porter (1984) es conocido que laobservabilidad imperfecta de las acciones de las empresas rivales hacemás difícil la colusión. Por ello, mecanismos de intercambio de infor-mación, en particular sobre precios y cantidades individualizadas en elpasado y sobre precios y producción futura, facilitan la colusión entrelas empresas que participan de ese intercambio privado de información.Sin duda que hay intercambios de información que generan gananciasde eficiencia, pero en general esos intercambios se refieren a informa-ción agregada del mercado y a información pública sobre aumentos decapacidad. Es altamente improbable que información individualizada deprecios, cantidades y/o producción generen ganancias de eficiencia.

En ese sentido, Sonacol facilita, por su estructura de propiedad,que los principales actores del mercado intercambien información. Esrelevante considerar entonces no sólo si dicha información genera ga-nancias de eficiencia, sino que fundamentalmente si no es posible obte-ner esas ganancias de eficiencia a través de otro mecanismo que nofacilite la colusión.

Tal como se mencionó en la segunda sección de este artículo,Enap junto a Copec y a las principales empresas navieras chilenasformaron Sonamar a partir de la antigua División Marítima de Sonacol.Esta empresa ofrece servicios de transporte por mar hacia y desde lospuntos más alejados de Chile y es propietaria de la flota de transportepetrolero más importante del país. Si bien el transporte marítimo puedeser un sustituto del transporte por oleoductos, en el caso de Chile, porrazones geográficas, es más bien un complemento. Por esta razón esimprobable que la presencia de Enap y Copec en ambas empresas queofrecen sus servicios de transporte en estos mercados (Sonacol ySonamar) reduzca por sí misma, en forma importante, el grado decompetencia en el transporte de combustibles líquidos.

Lo que parece cuestionable es que siendo empresas potencial-mente competitivas de la ex División Marítima de Sonacol, empresasnavieras del país sean partícipes de la nueva empresa Sonamar, creadaen el año 2005. Sería ciertamente interesante poder realizar un estudioque evalúe empíricamente las variaciones de los costos del transporte

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de combustibles líquidos derivados del petróleo antes y después de laintegración entre empresas (potencialmente) rivales en un mercado depor sí concentrado.

4.4. Mercados downstream: Distribución mayoristay minorista de combustibles líquidos

Como se señaló previamente en la descripción de estos merca-dos, la liberalización de la distribución mayorista en 1978 junto con lalibertad de precios de los derivados del petróleo en 198219, permitieronla entrada de nuevas empresas a la industria y una mayor competencia.

En 1981 entró Comar al mercado, en 1984 lo hicieron Abastible,Apex y Enex y en 1985 Gazpesa, lo cual disminuyó el grado de con-centración en este mercado en forma importante en un período detiempo no muy largo. Sin embargo, en 1987 Apex fue comprada porCopec y Enex por Shell. Posteriormente, en 1995 entró al mercadoYPF (luego Repsol-YPF y actualmente Terpel) adquiriendo primero los60 locales de Gazpesa y posteriormente en 2001 los de Texaco. Final-mente, en 2007 Terpel compró Repsol-YPF, adquiriendo de esta formadoscientos locales en Chile. Actualmente, el mercado de distribución seencuentra de nuevo concentrado en pocas empresas, donde las em-presas ya establecidas (incumbents) siguen teniendo una participaciónsuperior al 90% y además están verticalmente integradas hacia losmercados de almacenaje y transporte.

Es importante separar en el análisis la integración vertical entredistribución mayorista y minorista de la integración vertical entre em-presas mayoristas y logística (almacenamiento y transporte por oleo-ductos).

La integración vertical entre empresas mayoristas y minoristaspuede analizarse con un simple modelo de agente y principal, donde elmayorista es el principal que necesita del minorista, un agente, parapoder vender productos refinados a consumidores finales. La inversiónen los activos necesarios para vender gasolina a consumidores finaleses compartida, generalmente, entre el principal y el agente (terreno,estanques y surtidores). Sin embargo, el esfuerzo en las ventas y en lacalidad del servicio es responsabilidad del agente y no constituye una

19 Con excepción del precio del GLP de la XI y XII Región, que se liberó posterior-mente.

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variable 100% observable por el principal. Como los incentivos delagente y del principal no están completamente alineados y hay algunasvariables no observables o difíciles de monitorear, hay incentivos paraincorporar algunas cláusulas de restricción vertical en los contratos queminimicen el problema de agencia20. Adicionalmente, si hay inversionesirreversibles involucradas en la relación entre dos empresas, la integra-ción vertical impide el comportamiento oportunista que surge a raíz dela imposibilidad práctica de escribir contratos completos que gobiernenlas relaciones contractuales entre las dos partes.

Dado el carácter específico de algunas inversiones, las partesinvolucradas están en presencia de una “quasi-renta” generada a partirde la situación de lock-in en que se encuentran. Esto genera, ex post,incentivos a comportamientos oportunistas que permiten extraer unmayor porcentaje de las “quasi-rentas” generadas. El resultado de estecomportamiento oportunista ex post es la subinversión o hold-up. Unaforma de minimizar este problema es entablar alianzas de largo plazo oaun fusiones que garanticen a las partes que no habrá comportamientooportunista ex post.

La evidencia empírica al respecto muestra que en algunas indus-trias las ganancias de la integración superan sus eventuales costos y asílas empresas terminan integrándose, estableciendo alianzas estratégicasde largo plazo (Joskow, 1985) o creando relaciones de negocios dura-deras con muy pocas empresas con el objeto de generar reputación deseriedad en la industria (Hölmstrom y Roberts, 1998).

La integración vertical de empresas de distribución mayoristacon empresas de distribución minorista puede entonces generar algunaseconomías de ámbito, alinear incentivos entre el agente y el principal ypermitir niveles de inversión óptima. No hay razones que permitanpensar que haya efectos negativos en el grado de competencia delmercado, por lo que desde el punto de vista de la asignación de recur-sos la integración vertical en distribución tiene potenciales beneficios ymuy pocos costos.

En el caso de la integración vertical donde empresas competido-ras en distribución comparten propiedad de las empresas en transportey almacenaje, tal como se señaló previamente, se facilita la colusión enel mercado de distribución y es posible aumentar las barreras a laentrada en el mismo mercado.

20 Véase por ejemplo Shepard (1993).

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Si bien la estructura de propiedad y el grado de integraciónvertical de esta industria indican que sería posible tener un grado decompetencia no muy alto en el mercado de distribución minorista, laescasa evidencia empírica muestra que éste es un mercado relativa-mente competitivo. Para sostener esta conclusión en forma más robus-ta sería necesario hacer un estudio empírico del mercado usando técni-cas de la nueva organización industrial empírica, lo cual requiereacceso a datos más desagregados que no están disponibles21.

Sin embargo, la teoría económica predice que en el largo plazoen un mercado perfectamente competitivo los aumentos en los costosde producción se traspasan uno a uno a los consumidores, es decir, latasa de pass-through es uno. Esto permite hace un test indirecto perosimple del grado de competencia en un mercado. Borenstein y Shepard(2002), por ejemplo, estudian el impacto de los shocks de precios delpetróleo en los precios de mayoristas en 188 mercados de gasolinas.Una de las conclusiones del estudio es que, efectivamente, en losmercados en que hay empresas con algún grado de poder de mercadoel ajuste de los precios es más lento (pass-through menor que uno) queen los mercados más competitivos.

Balmaceda y Soruco (2008) estiman la tasa de pass-through parael mercado de distribución de gasolinas en Chile y obtiene tasas estima-das de pass-through que van desde 0,839 para gasolinas de 97 octanosa 0,911 para gasolinas de 93 octanos, lo cual provee evidencia de queel mercado de distribución es bastante competitivo en el largo plazo.Sin embargo, los resultados muestran que el precio a consumidoresfinales aumenta un 6,2% más que el aumento efectivo en el precio derefinería y cae en un 10,5% menos que lo que cae el precio de refine-ría. La evidencia de asimetría en las respuestas de precios ante cambiosen los precios de refinería es consistente con la existencia de poder demercado en el corto plazo y, en particular, con la posibilidad de que elanuncio semanal de precios que realiza Enap funcione como un puntofocal que facilita la colusión22. Lamentablemente, este estudio no inclu-

21 Véase Bresnahan (1989), Panzar y Rosse (1987), Berry, Levinsohn y Pakes(1995), Nevo (2001).

22 La explicación alternativa, basada en costos de búsqueda, requiere la existen-cia de consumidores desinformados respecto a shocks de costos o empresas desinforma-das respecto a los shocks de costos de las otras empresas. Ambos grados de desinforma-ción son improbables porque Enap anuncia públicamente sus precios y el precioesperado de las gasolinas cada semana, lo cual es informado ampliamente por la prensa.

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ye los precios del kerosene en el análisis, que es el combustible líquidoen el que se observan márgenes sistemáticamente más altos que en elresto de los combustibles. Por esta razón, puede ser importante replicarel trabajo de Balmaceda y Soruco (2008) para el mercado del kerosene,pero no hay datos públicos que lo permitan.

4.5. Conclusiones del análisis y una agenda de trabajo hacia el futuro

De la caracterización de los aspectos de organización industrial yla información disponible, es posible concluir que si bien no hay evi-dencia del ejercicio de poder de mercado o de conductas que atentencontra la libre competencia, sí existen potenciales barreras a la entradaen algunos mercados que hacen posible que algunos actores usen suposición dominante para extraer rentas monopólicas en algún grado. Enalgunos casos, estas potenciales prácticas se facilitan aún más por lasrelaciones de propiedad verticales que coexisten en la industria.

En el mercado de exploración y explotación de petróleo, no haytotal transparencia e información respecto a cómo el Estado decide laparticipación de inversionistas privados en los Ceop, lo que permite ungrado de discreción que puede limitar la entrada. Adicionalmente, Enaptiene ventajas legales frente a un inversionista privado respecto a lasservidumbres de paso necesarias para desarrollar estas actividades.

En el mercado de la refinación, Enap podría potencialmenteextraer en forma parcial una renta monopólica usando la estrategia deprecio límite. La magnitud de dicha renta está limitada por las importa-ciones de combustibles que puedan realizar las compañías distribuido-ras mayoristas directamente, razón por la cual esa renta podría incre-mentarse si hay algún tipo de comportamiento estratégico que dificultela importación de productos derivados por parte de distribuidores decombustible.

En el almacenaje de combustibles, Enap tiene una posición domi-nante y el tipo de cláusulas que usa en los contratos puede dificultar laimportación de combustibles por parte de potenciales competidores.Adicionalmente, algunas cláusulas de los contratos favorecen a losmayoristas ya establecidos en el mercado de distribución, lo cual puededificultar la entrada de nuevos competidores en el mercado de gaso-linas.

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En el transporte de combustibles líquidos, la estructura de pro-piedad de Sonacol facilita la colusión y la inversión irreversible queconstituyen los oleoductos le entrega un cierto grado de poder mono-pólico. La posibilidad de ejercer ese poder monopólico está limitada porla alternativa del transporte por camiones, pero la creación de Sonamarno es precisamente un evento procompetitivo ya que incluyó en elnegocio a dos de los principales rivales potenciales de la empresa querealizaba el servicio de transporte marítimo de combustible en el país.

Una de las características de esta industria es la falta de informa-ción, la desactualización de la información que hay y la dificultad paraacceder a datos básicos que permitan generar evidencia empírica res-pecto al funcionamiento de cada mercado23. Por ello, los potencialesproblemas de política de competencia encontrados a partir del análisisde organización industrial constituyen indicios que deberían orientarfuturas investigaciones empíricas para sustentar decisiones de políticaeconómica que garanticen el funcionamiento competitivo de la industriadel petróleo y sus derivados líquidos en Chile.

En resumen, del análisis de organización industrial del sector decombustibles líquidos se puede concluir que existen algunos paráme-tros críticos que deben ser cuantificados para obtener conclusionesmás precisas respecto al grado de competencia en cada mercado. Enparticular, consideramos importante cuantificar el grado de sustitucióny diferencias de costo entre transporte de combustible por camión yoleoductos, la magnitud de las economías de ámbito que se generancon la integración vertical de la refinación con el almacenamiento, eltransporte por oleoductos y los terminales marítimos; la política deprecios seguida en el transporte marítimo de los derivados del petróleo;la magnitud de las economías de ámbito que se generan con la integra-ción vertical de la distribución mayorista con el almacenamiento, eltransporte por oleoductos y los terminales marítimos; la diferencia decostos y tarifas para el almacenamiento con entregas en islas de car-guío y oleoductos; y, el diferencial de precios entre el precio de paridadcobrado por Enap y el precio de importación para un potencial entranteal mercado de distribución.

23 Otros investigadores se han enfrentado a la misma dificultad. Ferrer (2006), porejemplo, menciona que “existe una profunda falta de información cuantitativa y una bajadisposición de parte de algunas distribuidoras a entregar información”. De igual forma,Gómez-Lobo y Córdova (2006) señalan que “la calidad de la información disponible paraeste estudio no fue la óptima”.

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5. RECOMENDACIONES DE POLÍTICA

Más allá de los estudios empíricos que se puedan realizar paracuantificar algunos riesgos competitivos o la existencia de poder demercado, hay algunas reformas en la estructura de funcionamiento dealgunos de los mercados en la industria del petróleo que sin duda seríanprocompetitivas y que debieran realizarse.

Es bastante claro que el excesivo poder de Enap en el mercadoupstream les otorga muy poca flexibilidad a potenciales inversionistasprivados. La empresa estatal cuenta con ventajas no justificadas econó-micamente que generan incentivos insuficientes para que un inversio-nista privado invierta en prospección y exploración. Consideramos másrazonable establecer un sistema de concesiones de prospección, explo-ración y explotación similar al que existe en el sector de la minería,donde el proceso es no contencioso y no hay espacio para la discrecio-nalidad de la autoridad. Un criterio como éste no sólo entrega certezajurídica sino que garantiza además que los potenciales retornos de lainversión sean capturados por el inversionista.

En el mercado downstream, hay riesgos serios para la libre com-petencia producto de la integración vertical que cruza estos mercados.Una medida procompetitiva consiste en exigir la constitución de empre-sas funcionalmente separadas de sus matrices en refinación, transportey almacenamiento, tanto para Enap como para las distribuidoras mayo-ristas (y, especialmente para Copec). La separación funcional de lasempresas genera transparencia en los mercados y permite reducir lasposibles prácticas discriminatorias o el extender el potencial ejercicio depoder monopólico de un mercado hacia otro. Sólo hay que cuidar, en laforma de implementarla, que esta medida no inhiba artificialmente laintegración vertical en mercados donde la concentración puede tenerefectos de eficiencia productiva importantes. Como segunda medida,complementaria a la primera, se debe exigir que todas las empresas queoperan mercados altamente concentrados se sometan voluntariamente ala fiscalización de la Superintendencia de Valores y Seguros y entre-guen información pública equivalente a la que entregan las sociedadesanónimas abiertas.

De igual forma, es posible avanzar en otros aspectos que tienenel potencial de incentivar la competencia en los mercados relevantes yno tienen el riesgo de generar mayores costos para el desarrollo de la

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industria. En primer lugar, se requiere generar mayor información yhacer más transparente el funcionamiento de los mercados y los princi-pales actores involucrados, especialmente los que tienen una posiciónclaramente dominante en su mercado. En particular, se requiere mejo-rar la transparencia y actualización de los datos que generan los orga-nismos públicos relacionados con la industria. En segundo lugar, serequiere reducir el número de organismos estatales involucrados, deli-mitando claramente las funciones y responsabilidades de cada uno yestableciendo reglas claras respecto a su comportamiento, evaluación ytransparencia (contabilidad y transparencia regulatoria).

En conclusión, ni para la estructura ni el funcionamiento de laindustria petrolera en Chile parece aconsejable por ahora establecerregulaciones muy complejas. Más bien se requiere la aprobación de unsimple marco regulatorio, que ordene toda la normativa que afecta alsector y que establezca y determine principios económicos básicos quefomenten la competencia, la transparencia y la inversión en los distintosmercados de la industria. Para ello es necesario establecer libertad deprecios, de importación, políticas de acceso abierto y no discriminato-rio en facilidades esenciales, tarifas públicas en la logística, y entregade información que permita a todos los actores del mercado, a laFiscalía Nacional Económica y al Tribunal de Defensa de la LibreCompetencia denunciar y sancionar cualquier práctica anticompetitivaen algunos de los mercados de la industria de petrolera en Chile.

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Estudios Públicos, 114 (otoño 2009).

ESTUDIO

MALLES EN SANTIAGODE CENTROS COMERCIALES A CENTROS URBANOS1

Alexander Galetovic, Iván Podujey Ricardo Sanhueza

Debido en gran parte al rápido crecimiento del ingreso, Santiagose ha transformado en una ciudad con múltiples centros. En estetrabajo se vincula esa transformación de Santiago con los cam-bios recientes en el retail. La tesis es que los malles, original-mente meros centros comerciales, están deviniendo en centrosurbanos, pues crecientemente cumplen las mismas funciones. Latransformación de Santiago en una ciudad con múltiples centrosestá siendo liderada por los malles porque la propiedad concen-trada de toda un área comercial es más eficiente que sus alterna-

ALEXANDER GALETOVIC. Doctor en Economía, Universidad de Princeton. Pro-fesor de la Universidad de los Andes e Investigador del CEP.

IVÁN PODUJE. Arquitecto, P. Universidad Católica de Valparaíso. Magíster enDesarrollo Urbano, P. Universidad Católica de Chile. Profesor del Instituto de EstudiosUrbanos, P. Universidad Católica de Chile. Socio de Atisba Estudios y Proyectos Urbanose investigador asociado del CEP.

RICARDO SANHUEZA. Ingeniero Comercial, Universidad de Concepción. Doctoren Economía, Universidad de Maryland. Profesor de la Universidad de los Andes.

1 Una versión preliminar de este trabajo formó parte de un informe encargadopor D&S y presentado al Honorable Tribunal de la Defensa de la Libre Competencia en2007 (Galetovic y Sanhueza, 2007). Sin embargo, las opiniones que aquí se expresan sonde nuestra exclusiva responsabilidad y en nada comprometen a D&S. Estamos muy agra-decidos de los comentarios de Óscar Figueroa. Galetovic agradece el financiamiento delInstituto Milenio P05-004-F Sistemas Complejos de Ingeniería.

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E1. INTRODUCCIÓN

l retail chileno ha cambiado mucho durante los últimos 20años, en parte por los desarrollos tecnológicos (v. gr las nuevas tecno-logías de información), pero sobre todo por el asombroso aumento delingreso2. Una consecuencia es la emergencia de los retailers integrales

tivas, los centros espontáneos gestionados por municipalidadeso bien los centros comerciales gestionados por una asociaciónde propietarios. Al dueño de un mall le interesa valorar su inver-sión y tiene los medios contractuales para internalizar y explotaradecuadamente las externalidades positivas que genera la aglo-meración de servicios, aprovechar economías de escala y de ám-bito y resolver una serie de problemas de coordinación quepueden hacer fracasar a un área comercial. Por ello, las áreascomerciales creadas por estas empresas de retail son más valio-sas para los consumidores.La progresiva entrada de malles desde que se instaló el prime-ro en 1982 refleja el aumento del ingreso. En 1992 había enSantiago cuatro malles, los que se ubicaban en la entoncesperiferia —el Parque Arauco y el Alto Las Condes en el orientede Santiago, el Plaza Vespucio en el Sur, y el Arauco Maipú enel poniente—, manteniendo apreciable distancia entre sí. Conel crecimiento del ingreso ha caído dramáticamente el númerode hogares necesarios para generar el gasto suficiente parasustentar un mall. Esto explica, de un lado, el aumento delnúmero de malles: en 2006 ya eran nueve y se espera que en2015 sean a lo menos veinte. Del otro lado, también explica porqué la mayoría de los nuevos malles se construirán en áreasconsolidadas hace mucho tiempo —fenómeno que se conocepor infilling—, disminuyendo así considerablemente la distan-cia entre malles. El infilling también muestra que no tienenasidero las creencias de que es muy difícil construir nuevosmalles en zonas consolidadas de Santiago o que es necesariodisponer de un sitio eriazo.

Palabras clave: Centros urbanos, malles, retail.

2 Entre 1987 y 2006 el PIB chileno se multiplicó por tres, mientras que el PIBper cápita se multiplicó por 2,4.

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3 Por ejemplo, en el pasado reciente Falabella se fusionó con Homecenter-Sodimac y luego ingresó a la industria de supermercados. De manera similar, Cencosud,originalmente dueño de los supermercados Jumbo y desarrollador del mall Alto LasCondes, adquirió la cadena de supermercados Santa Isabel y luego la tienda por departa-mentos Almacenes Paris.

4 En el Recuadro de las páginas siguientes definimos qué se entiende por mallesy centros comerciales.

5 Por “centros espontáneos” entendemos aquellos que surgen de una sumade decisiones individuales y descentralizadas. Las áreas públicas de un centro espontáneo—calles, veredas, plazas— son mantenidas, reguladas y gestionadas por las municipalida-des. A eso le llamamos “gestión municipal”.

—empresas dueñas de cadenas de tiendas por departamentos, de mejo-ramiento del hogar y supermercados, que además desarrollan malles3.En este trabajo ligamos los cambios del retail con la evolución ydesarrollo de Santiago. La tesis es que los malles, originalmente meroscentros comerciales4, están deviniendo en centros urbanos. Esto sedebe a dos razones complementarias. Por el lado de la demanda, lagradual emergencia de varios subcentros en Santiago no es sino conse-cuencia del aumento del ingreso —en algún momento, en todas lasciudades grandes de países prósperos emergieron múltiples subcentros.Por el lado de la oferta, los malles son considerablemente más eficien-tes que los centros espontáneos gestionados por municipios5.

La evolución de los centros comerciales y malles refleja lasetapas del desarrollo por las que ha transitado Chile en el pasadoreciente4. Por mucho tiempo y hasta comienzos de los años noventacasi toda la actividad comercial se concentró en el centro de Santiagoy, en menor medida, en Providencia. Desde entonces, y de maneracreciente, el centro, que nunca ha dejado de ser un gran polo deactividad, ha sido complementado por malles y centros comercialesque aglomeran en un solo terreno un conjunto diverso de comercios yservicios y, crecientemente, oficinas, centros médicos y, en el futurono tan lejano, incluso oficinas públicas y edificios de departamentos.Así, si en 1992 existían cuatro malles, en 2006 ya eran nueve y en lospróximos años se sumarán a lo menos 11 más.

¿Por qué han emergido los malles? Si Chile y Santiago hubierancontinuado siendo igualmente modestos que hace treinta años, el centro yProvidencia continuarían siendo las áreas comerciales casi exclusivas deSantiago y los escasos malles una curiosidad del único barrio de ingresosrelativamente altos. Así, una razón detrás de la emergencia de malles es elacelerado aumento del ingreso, el que ha ido aumentando rápidamente lademanda por bienes y servicios y, por lo tanto, de áreas comerciales.

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RECUADRO

El Cuadro Nº 1 al final de este recuadro muestra el desglose delos distintos tipos de centros comerciales según las definicio-nes del Urban Land Institute. Los centros comerciales se distin-guen según la superficie que cubren y el tipo y número detiendas. En un extremo está el centro comercial de barrio, que espequeño y tiene pocas tiendas. En el otro, el mall suprarregio-nal. Entre medio están los malles regionales; y los así llamadospower centers y centros comerciales comunales, más pequeñosque los malles, pero que albergan un atractor de flujo importan-te, generalmente un supermercado.Estas definiciones se basan en la idea de que conviene dis-tinguir entre centros comerciales según tamaño y el número ytipo de tiendas. Un mall se caracteriza por su gran superficieconstruida y su oferta amplia, variada y profunda de bienes yservicios. Ellos suelen contar con tres o más tiendas por depar-tamentos, tiendas especializadas de moda; vestuario y calzado;librerías; tiendas de computación y sonido; servicios talescomo centros médicos y de salud; sucursales bancarias o cen-tros de pago, así como espacios de esparcimiento tales comocines y patios de comida. La gente no va a un mall sólo acomprar, sino también para entretenerse, socializar o vitrinear.Esta mezcla amplia y variada determina las áreas de mercado enfunción de la frecuencia de compra y el costo de transporte. Enproductos de alta frecuencia de compra (v. gr. alimentos, bebi-das) el área de mercado se circunscribe a un radio de viaje decinco a siete minutos, porque el costo del producto es bajo y nojustifica viajes largos. En vestuario, calzado o equipamiento delhogar, el radio se amplía a 15 ó 20 minutos, mientras que enproductos más específicos, de baja frecuencia y alto precio,como joyas o ropa exclusiva, el tiempo de viaje puede alcanzar40 minutos o más. Bajo esta lógica, mientras más variada sea lamezcla de productos, mayor será el alcance físico de mercadodel centro comercial1.Los centros comerciales comunales y los así llamados powercenters son más pequeños y su oferta es más limitada. General-

1 El efecto de los radios y áreas de mercado es muy claro en las capitalesregionales y sus áreas de influencia. En ciudades pequeñas se satisfacen de-mandas de alimentos y bebidas o algunos productos de vestuario y hogar,pero para compras más caras las personas deben viajar a las capitales, queconcentran más funciones y una oferta más variada. La teoría de lugarescentrales de Christaller (1933) explica bien este fenómeno. Véase también aEaton y Lipsey (1982).

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mente se organizan alrededor de un supermercado, una tiendapor departamentos o una tienda de mejoramiento para el hogar,las que atraen flujo. De ese flujo se cuelgan las tiendas máspequeñas, sobre todo de servicios (v. gr. bancos, centros depago, o gimnasios). La ocasión de visita es distinta que a losmalles. Los consumidores van a los centros comerciales princi-palmente cuando necesitan hacer algo puntual —compras delsupermercado, adquirir un remedio, comprar un regalo, hacer untrámite bancario o acudir al gimnasio.En el último tiempo se han difundido rápidamente los strip cen-ters, que ocupan superficies más pequeñas. En ellos el punto deatracción de flujo es una farmacia o un minimercado. En el stripcenter, el acceso rápido es importante, lo que permite cobrar unpoco más que los supermercados. En los strip centers la comprase circunscribe en radios inferiores a siete minutos pero tambiénatraen un número importante de clientes que, si bien no vivencerca, pasan por ahí. Por ello, los strip center privilegian terre-nos ubicados en esquinas y en vías de alto flujo de vehículos.En Santiago Oriente casi todos se ubican en la calzada quesube, pues la gente tiende a visitar las farmacias por la tarde,cuando regresa del trabajo.

CUADRO Nº 1: TIPOS DE CENTROS COMERCIALES

(1) (2) (3) (4)Superficie Número de Número de Número de

construida1 tiendas ancla tiendas supermercados(en m2)

Centro comercial de barrio 2.780 a 18.500 Ninguna Pocas Power center 18.500 o más Una o más 30 o más Uno4

Centro comercial comunal 18.500 o más Una2-3 Uno3

Mall regional 37.200 o más Tres o más2 50 o más Mall suprarregional 55.740 o más Tres o más2 100 o más

Notas:1 Corresponde a la superficie total construida incluyendo espacios comunes yestacionamientos.2 Más de 9.250 m2 por tienda de departamentos.3 La principal tienda de departamentos tiene 13.940 m2 o más.4 El supermercado funciona como arrendatario principal y su superficie es mayorque 4.625 m2.Fuente: The Urban Land Institute (2000) y Directory of Malls of the Office ofNational Investigation (1999).

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El aumento del ingreso se ha reflejado, obviamente, en el espaciofísico. De hecho, una regularidad observada en casi todas las ciudadesde países que transitaron hacia el desarrollo durante el siglo pasado esla emergencia de múltiples centros, primero en la periferia y luego enáreas consolidadas. Santiago está replicando este patrón. Los primerosmalles se instalaron en la entonces periferia —el Parque Arauco y elAlto Las Condes en el Oriente, el Plaza Vespucio en el Sur y el mallArauco-Maipú en el Poniente. Sin embargo, a partir de 2000 la mayoríade los nuevos malles se ha construido en zonas consolidadas, fenóme-no al que los urbanistas apropiadamente le llaman infilling (rellenado).En realidad, el infilling es la expresión física del aumento del ingreso ydel gasto, pues, buena parte de los clientes de un mall proviene dehogares ubicados en sus alrededores. A medida que la economía crecey los hogares gastan más, menor es el radio del área requerida paragenerar ventas suficientes que paguen las inversiones necesarias paradesarrollar un área comercial. Al mismo tiempo, el crecimiento econó-mico aumenta el tráfico y la congestión. Ambos factores han reducidoel área necesaria para sustentar un mall.

Con todo, el aumento del ingreso sólo explica por qué ahora haymúltiples subcentros en Santiago; no explica por qué los subcentrosson construidos y gestionados por privados, en vez de haber surgidoespontáneamente bajo la gestión municipal. Claramente, no se trata deque los malles se hayan comido al centro tradicional, pues alrededor deuno de cada cinco pesos se sigue gastando en Santiago Centro, propor-ción que aumenta a un tercio si se suma Providencia.

Tampoco, como se suele argumentar, se trata de que en losmalles resulta más fácil comparar bienes y precios, comprar, socializary entretenerse. Tales ventajas provienen exclusivamente de la aglome-ración de actividades, característica de los centros espontáneos desdeque existen las ciudades. Antes bien, el origen de la ventaja de un malles que al ser de un solo dueño, al que le interesa valorar su inversión,se resuelven una serie de problemas de coordinación, se internalizan yexplotan adecuadamente las externalidades positivas que genera la aglo-meración y se aprovechan economías de escala y de ámbito. Esta ideala desarrollaremos en profundidad durante este trabajo.

El resto del trabajo se organiza de la siguiente manera. En lasección 2 mostramos cómo se han ido desarrollando los malles ycentros comerciales en Santiago y cómo su emergencia se puede expli-

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car casi exclusivamente por el aumento del ingreso y del gasto. En lasección 3 explicamos por qué los malles son más eficientes que lasmunicipalidades y el tipo de problemas que resuelven. La sección 4presenta conclusiones.

2. MALLES EN SANTIAGO

Desde que existen ciudades buena parte del comercio se halocalizado en las áreas céntricas o en los centros6. En gran medida estosigue siendo así en las ciudades de regiones, aunque en las áreasmetropolitanas y ciudades de más de 300.000 habitantes (v. gr. Viña-Valparaíso; Concepción-Talcahuano) están apareciendo malles regiona-les que atraen clientes de varias comunas. En Santiago esto ha idocambiando por la extensión de la ciudad y la aparición de los malles ycentros comerciales. Tal como se aprecia en el Gráfico Nº 1, siguesiendo cierto que una buena parte de las ventas del comercio minoristase hacen en las dos comunas centrales, Santiago (22,1%) y Providen-cia (11,1%)7-8. No es difícil imaginar por qué buena parte del comerciose localiza en los centros. De un lado, suelen ser puntos equidistantesde los frentes de expansión de las ciudades, sobre todo en ciudades detamaño intermedio cuyo diámetro se puede recorrer en unos veinteminutos. De otro lado, al concentrar buena parte de las oficinas públi-cas y privadas, los centros garantizan un flujo peatonal constante (laasí llamada población flotante) y captan entre el 15 y el 40 por cientodel gasto9. Finalmente la existencia de otros comercios aumenta lademanda por nuevas instalaciones.

6 Véase, por ejemplo, Echenique (2006).7 En gran medida, esto no es sino reflejo de que Santiago sigue siendo una ciudad

monocéntrica, que concentra buena parte de los empleos en tres comunas, Santiago, Provi-dencia y el barrio El Bosque en Las Condes. Para más detalles véase a Tokman (2006).

8 De hecho, todas las grandes tiendas que se ubican en la periferia están presentesen el centro, inclusive con mayor densidad que en otras áreas de la ciudad, como ocurrepor ejemplo con Falabella y Ripley en el paseo Ahumada.

9 Según encuestas realizadas por Atisba, en productos de alimentación y bebidasel 85% del gasto se genera desde el hogar y el 15% restante aprovechando viajes portrámites, trabajo o educación de la población flotante. En productos de vestuario yhogar este porcentaje puede llegar a 40%. En ciudades regionales los centros puedencaptar todo el gasto, ya que su extensión es reducida, lo que permite combinar demandasflotantes y residentes (generadas desde el hogar). Por ello es arriesgado construir mallesen ciudades pequeñas o de bajo ingreso, tal como ocurrió hace algunos años en Temuco,Rancagua (ambos quebraron) y últimamente en Curicó.

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GRÁFICO Nº 1: PARTICIPACIÓN (%) EN EL GASTO EN RETAIL POR COMUNAS DE SANTIAGO(Comunas ordenadas de mayor a menor ingreso per cápita)

10 Como ya se dijo líneas arriba, entre 1987 y 2006 el PIB chileno se multiplicópor tres, mientras que el PIB per cápita se multiplicó por 2,4. Santiago, por su parte, cubría42.080 ha en 1982, 49.270 ha en 1992 y 64.140 en 2002. Además, los 200 kilómetros deautopistas urbanas que se construyeron facilitan la movilidad dentro de la ciudad.

11 Sobre la definición de área urbanizada véase Ducci y González (2006) yGaletovic y Poduje (2006).

2.1. Los malles en la periferia

Aunque en medida no despreciable Santiago sigue siendo unaciudad monocéntrica, ha cambiado mucho durante los últimos 20 años.No sólo se ha extendido, sino que el aumento del ingreso, la congestión yla construcción de grandes obras de infraestructura han dispersado otrasfunciones urbanas, tales como la educación, la salud, algunos empleos yel retail10. La dispersión y el aumento del ingreso han estimulado laconstrucción de malles y centros comerciales, tal como se puede apre-ciar en los planos 1 y 2 que plotean la ubicación de los que existían en1992 (Plano 1) y los existentes en 2006 (Plano 2). En cada caso sepuede apreciar en qué lugar de la secuencia entró cada mall —porejemplo, el código R7 de Plaza Norte indica que fue el séptimo; R1 es elParque Arauco, el primer mall de Santiago inaugurado en 1982. En cadacaso el territorio urbanizado (o mancha urbana) aparece en gris11.

El Plano 1 muestra que al menos tres de los primeros cuatromalles se instalaron en lo que entonces era la periferia de Santiago,

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PLANO Nº 1: MALLES, POWER CENTERS Y CENTROS COMERCIALES, 1992

Códigos:R: regionalC: comunalV: vecinal

Código Nombre Código Nombre Código Nombre

R 1 Parque Arauco C 1 Paseo Estación V 1 Los Cobres de VitacuraR 2 Plaza Vespucio C 2 Apumanque V 2 Mall PanorámicoR 3 Alto Las Condes C 3 Shopping Puente Alto V 3 Shopping La DehesaR 4 Mall Arauco Maipú

Fuente: Atisba Estudios y Proyectos Urbanos.

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228 ESTUDIOS PÚBLICOS

PLANO Nº 2: MALLES, POWER CENTERS Y CENTROS COMERCIALES, 2006

Códigos:R: regionalC: comunalV: vecinal

Código Nombre Código Nombre Código Nombre

R 1 Parque Arauco C 1 Paseo Estación Central V 1 Los Cobres de VitacuraR 2 Plaza Vespucio C 2 Apumanque V 2 Mall PanorámicoR 3 Alto Las Condes C 3 Shopping Puente Alto V 3 Shopping La DehesaR 4 Mall Arauco Maipú C 4 Shopping Gran Avenida V 4 Shopping Las PalmasR 5 Plaza Oeste C 5 Mall del Centro V 5 Portal El LlanoR 6 Plaza Tobalaba C 6 Paseo Los TrapensesR 7 Plaza NorteR 8 Florida Center P 1 Portal La ReinaR 9 Portal La Dehesa P 2 Paseo Quilín

P 3 Mall Sorpt

Fuente: Atisba Estudios y Proyectos Urbanos.

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PLANO Nº 3: MALLES EN 2012

Códigos:R: regionalC: comunalV: vecinal

Código Nombre Código Nombre Código Nombre

R 1 Parque Arauco C 1 Paseo E. Central pasa a regional = R 18 V 1 Los Cobres de VitacuraR 2 Plaza Vespucio C 2 Apumanque V 2 Mall PanorámicoR 3 Alto Las Condes C 3 Shopping Puente Alto V 3 Shopping La DehesaR 4 Mall Arauco Maipú C 4 Shopping Gran Avenida V 4 Shopping Las PalmasR 5 Plaza Oeste C 5 Mall del Centro V 5 Portal El LlanoR 6 Plaza Tobalaba C 6 Paseo Los TrapensesR 7 Florida Center C 7 Paseo San BernardoR 8 Plaza Norte C 8 Paseo PuenteR 9 Portal La Dehesa C 9 Mall Las BrujasR 10 Paseo QuilínR 11 Portal La Reina P 1 Portal La Reina pasa a regional = R 11R 12 Plaza Alameda P 2 Paseo QuilínR 13 Portal Ñuñoa P 3 Mall SorptR 14 Plaza CordilleraR 15 Plaza San BernardoR 16 Costanera CenterR 17 Plaza EgañaR 18 Paseo Estación CentralR 19 Camino a MelipillaR 20 Portal Enea

Fuente: Atisba Estudios y Proyectos Urbanos.ww

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230 ESTUDIOS PÚBLICOS

apuntando a mercados de altos ingresos (R3 Alto Las Condes) y a lanueva clase media que estaba poblando La Florida (R2 Plaza Vespucio)y Maipú (R4 Arauco Maipú)12. En gran medida, este patrón se mante-nía en 2006. Para entonces Santiago se había extendido aun más, ynuevos malles se instalaban en la periferia de la ciudad: Plaza Oeste(R5) en Cerrillos, Plaza Tobalaba (R6) en Puente Alto, Plaza Norte(R8) en Huechuraba e incluso el Portal La Dehesa (R9) en Lo Barne-chea. Pero ya en 2003 había ocurrido algo en apariencia anómalo, asaber la instalación por Cencosud del mall Florida Center (R7) en LaFlorida, casi al lado de Plaza Vespucio (R2) y en un sector de la ciudadque para ese entonces ya se había consolidado y no era parte de laperiferia. En realidad, como veremos a continuación, no se trataba deuna anomalía sino de un cambio de tendencia, a juzgar por lo quemuestra el Plano 3.

2.2. Del desarrollo periférico al infilling

A veces se argumenta que el desarrollo de nuevos malles enSantiago es muy difícil por dos razones. Una es que ya no quedaríanterrenos suficientemente grandes para hacer centros comerciales13. Laotra es que aun si hubiera terrenos, quienes ya han construido centroscomerciales habrían copado el mercado. De esta forma, cualquier en-trante o inmobiliaria pequeña sólo podría crecer en la periferia, a medi-da que la ciudad se extienda. Ahora bien, si esta tesis fuera correcta,deberíamos observar que los nuevos malles se instalan lejos de losmalles existentes.

Sin embargo, el desarrollo desde 2003 y el que se espera hacia2012 contradice esa tesis. El Cuadro Nº 2 lista los malles regionales ysuprarregionales de Santiago. La primera parte del cuadro muestra losnueve malles que se habían construido hasta el año 2006. La segundaparte del cuadro muestra los 11 malles proyectados y en construcciónentre 2006 y 2012. Se trata de proyectos que ya tienen sitios y cuyasdeclaraciones de impacto ambiental ya han sido presentadas y algunas

12 Conviene recordar que en su momento el mall Alto Las Condes fue bastantepolémico, pues se decía que no se justificaba debido a la cercanía del Parque Arauco. Esose reflejó, en parte, en su lento despegue.

13 En general los malles se construyen en terrenos con superficies iguales osuperiores a cuatro hectáreas.

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232 ESTUDIOS PÚBLICOS

aprobadas; varios ya se están construyendo o comenzarán las obras enplazos relativamente breves. Por lo tanto, se trata de proyectos serios,no de simples manifestaciones de intenciones14.

Si se señalan en un plano los malles que se instalarán entre 2008 y2012 (ver Plano 3), se aprecia que la mayoría aparece en zonas consoli-dadas hace mucho tiempo. Es el caso del mall Plaza Alameda (R12) enEstación Central y de la ampliación que transformará el Paseo EstaciónCentral (R18) en mall. También el caso de Costanera Center de Cenco-sud (R16) en plena avenida Andrés Bello en Providencia. Y hacia elOriente surgirán cuatro malles nuevos, muy cerca unos de otros: PlazaCordillera (R14) en Las Condes; la transformación en mall del actualpower center Portal La Reina (R11); el mall Plaza Egaña (R11) en Ñuñoa;y aun más adentro, el Portal Ñuñoa (R13) en Ñuñoa. A esos se lesagregará la ampliación del Paseo Quilín (R10) en Peñalolén.

Por supuesto, se seguirán construyendo malles en la periferia. Sinembargo, sólo tres de los once que aparecerán de aquí al 2012 se puedencalificar de periféricos: Plaza San Bernardo (R15) en San Bernardo, Cami-no a Melipilla (R19) en Maipú y Enea (R20) en Pudahuel. Incluso, nóteseque el mall de Cencosud Camino a Melipilla (R19) en Maipú se ubicarácerca de Arauco Maipú (R4) y, sobre todo, de Plaza Oeste (R5), lo queuna vez más pone en serios aprietos a la tesis del mercado copado.

El patrón descrito por el Plano 3 (al cual los urbanistas apropiada-mente le llaman infilling) refuta categóricamente la tesis del mercadocopado. La historia de varios malles también refuta la creencia de que esnecesario contar con un gran sitio eriazo para construir un mall. En efecto,varios se han construido o construirán en sitios que previamente servían aotros usos, a veces consolidando más de un terreno. Es el caso del mallCamino a Melipilla, que se construirá en los terrenos de la antigua Fisa. ElPlaza Cordillera en Las Condes, que se construirá en terrenos que eran delInacap. Plaza Egaña en Ñuñoa y Plaza Alameda en Estación Central eranconstrucciones diversas que fueron adquiridas a varios propietarios y luegoconsolidadas. En el caso del Portal Ñuñoa en Grecia con Macul, éste seconstruirá donde antes había dos supermercados, los que serán demolidos.Esto refleja que, en último término, el valor de un terreno depende de sucosto de oportunidad. Cuando se hace relativamente más rentable usar el

14 Sólo estamos incluyendo proyectos que a lo menos han adquirido el sitio. Noestamos incluyendo las intenciones de proyectos que aún no han adquirido sitios, peroque seguramente se desarrollarán a partir de 2010.

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suelo con un mall se generan los incentivos para cambiar el uso delsuelo15. La normativa urbana es suficientemente flexible para acomodaresos cambios, incluso en comunas consolidadas y urbanas por antonoma-sia como Providencia, Las Condes o Ñuñoa.

2.3. Explicando la evidencia

Los Planos 1, 2 y 3 dan una visión panorámica de lo ocurrido apartir de 1982. En términos gruesos, la evolución ha sido tal que en uncomienzo los malles se construían fundamentalmente en la periferia y,con la excepción del Parque Arauco y el Alto Las Condes, muy aleja-dos unos de otros en extremos casi opuestos de Santiago. Por contras-te, de aquí en adelante veremos mucho más infilling y malles nuevosapareciendo cerca de otros que ya están funcionando. ¿Hay algunaexplicación económica de esta evolución?

La explicación, en términos muy simples, es como sigue. Unmall requiere un volumen de ventas mínimo para pagar las inversionesfijas. Este volumen de inversión es función principalmente del tamañodel mall y no varía demasiado con su ubicación (construir cuestaparecido en todas partes, aunque hay diferencias en el precio del sue-lo)16. Por el contrario, buena parte de las ventas de un centro comerciales a hogares ubicados en sus alrededores y mientras más gasten esoshogares, menor será el área geográfica requerida para generar el volu-men de ventas17. Al contrario de los costos de inversión, el gasto porhogar varía mucho entre las distintas comunas de Santiago. Por eso,mientras más próspera sea la zona donde se instale un mall, menor seráel número de hogares necesario para alcanzar un volumen de ventasdado, lo que explica una mayor densidad de malles por kilómetrocuadrado en el oriente de Santiago. Por exactamente la misma razón, amedida que crecen el ingreso y el gasto de los hogares, debiéramos

15 En realidad, no es sino un caso de la misma especie, pero a una escala mayor,del que se ve todos los días: un grupo de casas se demuele para construir un edificio.

16 Las diferencias del precio del suelo pueden ser importantes. Por ejemplo, unterreno de cuatro hectáreas en Ñuñoa puede costar el doble que en Maipú.

17 Esto puede variar, por supuesto. Por ejemplo, alrededor del 20% de las ventasdel comercio ocurre en el centro de Santiago y en la mayoría de los casos se trata depoblación flotante, es decir de personas que no residen en la comuna de Santiago. Entérminos muy gruesos, alrededor del 70% de las ventas de un mall se hace a los hogaresubicados a su alrededor.

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234 ESTUDIOS PÚBLICOS

observar que la densidad de los malles aumenta y que más y másmalles se instalan, muchos de ellos en zonas consolidadas donde yahay otros malles. A este factor se suma el aumento de la motorizacióny la congestión, lo que favorece una mayor cercanía y densidad.

Para formarse una idea de cuántos hogares son necesarios paraque valga la pena invertir en un mall y cómo ha ido variando estenúmero en el tiempo hicimos el siguiente ejercicio18. Atisba cuenta coninformación de la composición socioeconómica de cada manzana deSantiago obtenida a partir de los censos de 1992 y 2002. Al mismotiempo, la Encuesta de Presupuestos Familiares del INE permite calcu-lar el gasto por grupo socioeconómico en bienes que se venden encentros comerciales y malles (v. gr. vestuario, calzado, electrodomésti-cos, artículos para el hogar). Esta información permite, entonces, cal-cular el número de hogares alrededor de cada mall necesarios paraalcanzar un determinado monto de gasto. Como referencia hemos to-mado US$ 300 millones de gasto anual en aquellos bienes y serviciosque se venden en un mall19. El Cuadro Nº 3 muestra el número dehogares necesarios para sumar US$ 300 millones de gasto. Los Planos4, 5 y 6 muestran curvas de isovalor en 1992 (Plano 4), 2006 (Plano 5)y 2015 (Plano 6). Una curva de isovalor indica el área necesaria paragenerar US$ 300 millones de gasto anual en bienes y servicios que sevenden en malles, dada la distribución efectiva de hogares20.

1992. La columna 1 del Cuadro Nº 3 indica que en 1992 senecesitaban 94.346 hogares alrededor del Parque Arauco y 93.849alrededor del Alto Las Condes para generar US$ 300 millones en gasto.Plaza Vespucio y Arauco Maipú, por contraste, necesitaban casi tresveces más hogares (R2 = 249.388; R4 = 276.876) porque están insta-lados en sectores de Santiago que son más modestos. El Plano 4

18 El ejercicio se describe con más detalle en el Apéndice.19 Este monto es similar, más o menos, a las ventas promedio de un mall

regional en régimen. Nótese que el área se define según el gasto total de los hogares, noel gasto hecho en malles.

20 Hay dos confusiones que prevenir. Primero, la curva de isovalor mide el gastototal de los hogares en el grupo de productos que se venden típicamente en un mall, noel gasto efectivamente hecho en el mall respectivo. Segundo, la curva de isovalor nadadice acerca del área de influencia económica del mall; en cada caso, ésta puede ser máspequeña o más grande, cuestión que no investigamos. El propósito del ejercicio esilustrar cómo han ido cambiando en el tiempo los órdenes de magnitud relevantes.

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muestra por qué los malles ubicados en la periferia sur y poniente deSantiago estaban muy espaciados: simplemente porque con los nivelesde gasto de esos años no había espacio para mucho más, lo que serefleja en que las respectivas curvas de isovalor de Arauco Maipú yPlaza Vespucio se topan, a pesar de que los malles están a distanciaapreciable. El Plano 4 también sugiere por qué el mall Alto Las Condesno fue muy exitoso durante sus primeros cinco años: su curva deisovalor se superpone casi exactamente con la del Parque Arauco, peroatraía menos flujo al estar más cerca de la periferia.

2006. Entre 1992 y 2006 el PIB chileno se multiplicó por 2,2 y elPIB per cápita se multiplicó por 1,8, lo que causó aumentos similaresdel gasto. Si se comparan las columnas 1 y 2 del Cuadro Nº 3 se

CUADRO Nº 3: NÚMERO DE HOGARES NECESARIOS PARA VENDER US$ 300 MILLONESAL AÑO (1992, 2006 y 2015)

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de hogares de hogares de hogaresen 1992 en 2006 en 2015

R1 Parque Arauco Las Condes 94.346 38.731 25.618R2 Plaza Vespucio La Florida 249.388 82.587 50.085R3 Alto Las Condes Las Condes 93.849 36.929 25.532R4 Mall Arauco Maipú Maipú 276.876 83.736 47.558R5 Plaza Oeste Cerrillos 98.471 62.136R6 Plaza Tobalaba Puente Alto 68.365 48.920R7 Plaza Norte Huechuraba 98.586 55.794R8 Florida Center La Florida 86.482 52.261R9 Portal La Dehesa Lo Barnechea 38.584 25.471R10 Paseo Quilín Peñalolén 43.440R11 Portal La Reina Las Condes 28.787R12 Plaza Alameda Estación Central 52.819R13 Portal Ñuñoa Ñuñoa 40.950R14 Plaza Cordillera Las Condes 29.810R15 Plaza San Bernardo San Bernardo 50.800R16 Costanera Center Providencia 28.191R17 Plaza Egaña La Reina 33.994R18 Paseo Estación Central Estación Central 50.845R19 Camino a Melipilla Maipú 52.330R20 Portal Enea Pudahuel 68.854

R: regional.

Fuente: Atisba Estudios y Proyectos Urbanos.

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PLANO Nº 4: CURVAS DE ISOVALOR, 1992

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PLANO Nº 5: CURVAS DE ISOVALOR, 2006

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aprecia el efecto dramático que este crecimiento tuvo sobre el númerode hogares necesarios para generar gastos iguales a US$ 300 millones.En términos gruesos, en el oriente de Santiago el número de hogaresnecesario para generar US$ 300 millones de gasto había caído desdealrededor de 90.000 hogares en 1992 hasta alrededor de 40.000 hoga-res en 2006. En el resto de Santiago el número había caído desdealrededor de 250.000 en 1992 a menos de 60.000 en 2006. Así, porejemplo, ¡la situación del mall Arauco Maipú en 2006 era similar a ladel Parque Arauco de Las Condes en 1992!

El dramático cambio se aprecia aun mejor en el Plano 5, quemuestra las curvas de isovalor en 2006. La contracción de estas curvases evidente y muestra, además, que en 2006 había vastas zonas deSantiago con espacio para nuevos malles. Esto ilustra la lección bastan-te evidente, pero a pesar de todo fundamental, el crecimiento de laeconomía reduce el área necesaria para financiar un mall, la otra caradel crecimiento agregado del gasto. Por eso, es simplemente erradopensar en mercados consolidados que se copan una vez que alguieninstala un mall. El crecimiento económico y la congestión, que encare-ce los desplazamientos, generan espacios para nuevos malles.

2015. ¿Qué ocurrirá en el futuro? La columna 3 muestra cálcu-los para 2015 realizados por Atisba en base a un escenario de desarrollourbano. Suponiendo que el crecimiento económico continúa a ritmo de5% por año, el número de hogares necesarios para sumar US$ 300millones de gasto sigue cayendo. Ahora bastan 25.618 hogares paragenerar US$ 300 millones de gasto alrededor del Parque Arauco, y50.085 alrededor de Plaza Vespucio21. En términos gruesos, en eloriente de Santiago el número de hogares necesario para generarUS$ 300 millones de gasto será de alrededor de 25.000. En el resto deSantiago se necesitarán entre 50.000 y 60.000 hogares22.

El Plano 6 muestra las respectivas curvas de isovalor. Éstascontinúan contrayéndose, y nuevamente aparecen bastantes espaciosvacíos, a pesar de que el número de malles en el Plano 6 es 20, más del

21 Este cálculo fue hecho antes de la recesión de 2009.22 El escenario también considera el aumento de densidad residencial (departa-

mentos) en algunos distritos del centro y el oriente de la ciudad, que aumentará aun másel gasto.

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PLANO Nº 6: CURVAS DE ISOVALOR, 2015

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doble que los 9 del Plano 5. No es sorprendente, por tanto, que entre2008 y 2012 se proyecte la entrada de 11 nuevos malles regionales.Tampoco que, además de los 11 proyectos descritos en el Cuadro Nº 3(10 de los cuales ya presentaron o pasaron la evaluación de impactoambiental), se haya manifestado intención de construir varios más. Porejemplo, Arauco ha dicho que planea construir seis malles regionalespequeños, un grupo de inversionistas tiene en carpeta transformar enun mall al Estadio Santa Laura en el barrio Independencia y se planeauno en Chicureo, en la comuna de Colina.

No sorprende tampoco que buena parte de los nuevos malles seubique en zonas consolidadas y relativamente cerca de otros malles:cuando el ingreso crece, las áreas más atractivas son las consolidadas,porque tienden a ser más densas que las periféricas. Históricamente ladificultad principal para abrir recintos comerciales era la disponibilidadde terrenos grandes y su precio, pero como vimos previamente, elgasto aumentó en tal magnitud, que se justifica fusionar un gran núme-ro de predios y cambiar el uso del suelo o incluso transformar áreascomerciales que ya existen. Bajo esta lógica, no sería sorprendente queen diez años más centros comerciales tradicionales como Los Cobresde Vitacura o el Apumanque se transformen en malles manejados porun solo controlador.

Los argumentos desarrollados en esta sección también son apro-piados cuando se trata de centros comerciales comunales, power centero centros comerciales de barrio. El Cuadro Nº 4 muestra el número dehogares necesarios para sumar US$ 60 y US$ 20 millones de gasto. Talcomo ocurre con los malles regionales, las curvas de isovalor se hancontraído fuertemente entre 1992 y 2006, y continuarán contrayéndoseen el futuro.

Todo lo anterior permite concluir que la evidencia es contraria ala creencia de que es muy difícil ubicar malles o centros comercialesen zonas consolidadas de Santiago. Los malles existentes no copan elmercado, porque éste crece a medida que crecen los ingresos, el gastoy la congestión, lo que reduce las áreas de mercado favoreciendo unamayor densidad y proximidad de las instalaciones. Del mismo modo, laevidencia también es contraria a la creencia de que es necesario un sitioeriazo para construir un mall o un centro comercial.

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CUADRO Nº 4: NÚMERO DE HOGARES NECESARIOS PARA VENDER US$ 60 MILLONES OUS$ 20 MILLONES AL AÑO(1992, 2006 y 2015)

(1) (2) (3) (4)Comuna Número Número Número

de hogares de hogares de hogaresen 1992 en 2006 en 2015

Centros comerciales comunales(US$ 60 millones)

Paseo Estación Central1 Estación Central 44.510 16.474Apumanque Las Condes 18.286 7.747 5.549Shopping Puente Alto Puente Alto 55.695 15.487 10.830Shopping Gran Avenida San Miguel 13.880 9.591Mall del Centro Santiago 15.259 10.202Paseo Los Trapenses Lo Barnechea 6.051 4.397Paseo San Bernardo San Bernardo 10.423Paseo Puente Puente Alto 15.284Mall Las Brujas La Reina 5.173

Power centers(US$ 60 millones)

Portal La Reina2 Las Condes 9.328Paseo Quilín3 Peñalolén 13.426Mall Sport Las Condes 8.582 5.776

Centro comercial de barrio (US$ 20 millones)

Los Cobres Vitacura 5.635 2.407 1.792Mall Panorámico Providencia 7.104 2.899 1.921Shopping La Dehesa Lo Barnechea 8.890 2.188 1.564Shopping Las Palmas Maipú 4.868 3.085Portal El Llano San Miguel 2.944 2.065

Notas:1 El paseo Estación Central pasará a ser un mall regional en 2010 una vez que sea ampliado.2 El Portal la Reina pasará a ser un mall regional una vez que sea ampliado.3 El paseo Quilín pasó a ser un mall regional en 2007 una vez que fue ampliado.

Fuente: Atisba Estudios y Proyectos Urbanos.

3. LOS MALLES COMO ORGANIZACIONES EFICIENTES

Cuando se trata de explicar por qué existen malles y centroscomerciales se suele argumentar que los consumidores modernos privi-legian los viajes de compra con múltiples propósitos (el así llamadoone-stop shopping) y que valoran la posibilidad de comparar múltiplesalternativas de un mismo rubro en un mismo lugar —de ahí que sea

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valioso que en el mismo lugar se encuentren varias tiendas de rubrossimilares23. Pero si bien tal cosa es seguramente correcta, también escierto que las funciones que cumple un mall son muy similares a lasque siempre ha cumplido el centro de las ciudades. De hecho, en elcentro de Santiago se dan hoy, y se han dado desde hace muchotiempo, condiciones muy similares a las que se encuentran en un mall:amplia oferta de vestuario, calzado, electrodomésticos24; tiendas pordepartamentos; amplia oferta de servicios tales como bancos, peluque-rías o médicos; entretención en cines, teatros25; y amplia variedad derestaurantes. Por eso, no es sorprendente que en el centro de Santiagotodavía se gaste uno de cada cinco pesos y cerca de uno de cada tressi además se consideran las tiendas ubicadas en Providencia, comunasque aún no tienen malles de gran tamaño.

Sin embargo, también existen un par de diferencias fundamenta-les y éstas explican por qué los nuevos proyectos comerciales sedesarrollan en formato de malles y no son parecidos al centro tradicio-nal. Desde luego, una de ellas es que el crecimiento del ingreso estimulala motorización (entre 1991 y 2001 el número de vehículos por cada1.000 habitantes aumentó desde 93,6 hasta 147,3)26 y las zonas comer-ciales requieren grandes estacionamientos27. Pero tal vez la cuestiónfundamental es que un mall es mucho más eficiente que un centroespontáneo o una asociación de propietarios dispersos cuando hay queresolver una serie de problemas que pueden hacer fracasar a un áreacomercial.

Hay a lo menos tres razones que explican por qué un mall esmás eficiente que un centro espontáneo o una asociación de propieta-rios. Una es que un mall puede elegir donde se instalará y aprovechar

23 La idea de que la aglomeración de tiendas es una respuesta a que los consumi-dores valoran la posibilidad de comparar se le debe a Lösh (1954) y es actualmente unhecho bien establecido (véase también Eaton y Lipsey, 1982). Evidencia empíricatemprana fue provista por Berry (1963), Horton (1968) y Rogers (1965).

24 La aglomeración disminuye el costo de informarse comparando ofertas yprecios (Wolinsky, 1983).

25 Para mayor detalle sobre la importancia de las actividades de esparcimientoen las oportunidades de compra ver, por ejemplo, Howard (2007) y Sit et al. (2003).

26 Para más detalles sobre el aumento de la motorización en Santiago véaseCabrera et al. (2006).

27 Evidencia empírica sobre la importancia de la accesibilidad y la oferta deestacionamiento se encuentra en Ownbey et al. (1994), Simon (1992), Forgey et al.(1995) y Bellenger et al. (1997).

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diversas economías de ámbito. La segunda es que la gestión y controlen una sola mano de todo el área comercial permite resolver eficazmen-te varios problemas de incentivo importantes que pueden destruir valor.Por último, al contrario del centro tradicional, un mall no tiene asegura-do el flujo de personas. Sin embargo, la administración en una solamano permite generarlo mediante la combinación de comercios y servi-cios, compensando adecuadamente a las tiendas que atraen el mayorflujo. A continuación analizaremos cada ventaja.

3.1. Coordinación y economías de ámbito

Para que un área comercial funcione son necesarios una serie deservicios e infraestructuras comunes. Por ejemplo, el área comercialtiene que ser fácilmente accesible, contar con suficientes estaciona-mientos, la mezcla de tiendas debe ser atractiva, los horarios de aten-ción de las tiendas deben ser los mismos y los espacios comunes debenser limpios, amplios, iluminados y seguros28. El desarrollo y crecimien-to del área comercial también debe acompañar al desarrollo del resto dela economía, y eso hace necesario coordinar las inversiones en eltiempo. En principio tal coordinación de inversiones y de la gestión sepodría alcanzar mediante contratos. En la práctica es más eficienteconcentrar las inversiones y la coordinación en un dueño del áreacomercial, quien provee los espacios comunes, aprovecha las econo-mías de ámbito (v. gr. el estacionamiento), provee los servicios ycoordina la gestión y expansión. Claramente, un mall tiene mucho másmedios que un centro tradicional para coordinar y aprovechar apropia-damente las economías de ámbito.

3.2. Externalidades y supervisión del esfuerzo

Un área comercial es, en esencia, una aglomeración de tiendas yservicios que genera valor al potenciar las ventas cruzadas de lasdistintas tiendas. Así, por ejemplo, una persona que va a comprar ropa

28 Sobre el efecto que tiene la calidad de las instalaciones en las decisiones decompra ver, por ejemplo, Gatzlaff et al. (1994) y Oppenwal y Timmermans (1999).También, Bellenger et al. (1997) y Lee et al. (2005) muestran que al decidir dónde comprar,los consumidores consideran la seguridad, decoración, cortesía del personal, limpieza, atmós-fera de compra, disponibilidad de estacionamiento, variedad de tiendas y horarios de aten-ción entre otros atributos.

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puede, en el mismo viaje, adquirir un repuesto eléctrico en la tiendapara el hogar, pagar una cuenta en Servipag y tomarse un café. Es porello que cuando una tienda atrae a un cliente también genera unaexternalidad positiva sobre las demás tiendas, porque éstas con algunaprobabilidad también harán una venta29.

Pero la aglomeración también genera un problema potencial por-que al ligar el éxito de una tienda con el esfuerzo de otra genera eltradicional problema del free rider. Si, por ejemplo, una de las tiendasatiende mal, cobra muy caro, no respeta los horarios de atención o bienofrece una mezcla de productos inapropiada, menos gente irá a com-prarle a las demás tiendas del área comercial. De manera similar, cadatienda tiene incentivos para colgarse del esfuerzo que hagan otras,apropiándose de parte de los beneficios. El resultado final es que elesfuerzo total es menor cuando la propiedad del área comercial estárepartida en muchas manos.

En teoría, el problema también podría resolverse con una serie decontratos entre las tiendas de un área que obliguen a cada una a esforzar-se lo suficiente para maximizar el valor conjunto de área comercial (unaasociación de propietarios). En la práctica, el esfuerzo de cada retailer escostoso de observar y es más eficiente contratar a un supervisor común.Pero, por supuesto, el problema es que también hay que ponerse deacuerdo en qué tiene que supervisar el supervisor, y por eso es máseficiente que una empresa sea propietaria del área comercial, establezcacondiciones que maximicen su valor, dé en arriendo los locales y super-vise a cada tienda y prestador de servicio. Nuevamente, por tanto, unmall es más eficiente que un conjunto de tiendas instaladas en el centroespontáneo o una asociación de propietarios.

3.3. ¿Quién genera el flujo?

Hay una diferencia fundamental entre, de un lado, el centro deSantiago y, del otro, los malles y centros comerciales: tanto ayer comohoy, el centro atrae a un gran número de personas que trabajan enoficinas públicas y privadas o que estudian y realizan trámites. Así, elcomercio del centro no tiene que coordinarse para que mucha gente

29 El primero en argumentar que la aglomeración de tiendas genera mayoresventas que si estuvieran separadas fue Nelson (1958). Sobre las externalidades entretiendas ver Benjamin et al. (1990), Brueckner (1993) y Eppli y Shilling (1995).

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llegue —las oficinas y otros servicios son los principales atractores deflujo30. Por el contrario, los malles y centros comerciales son, en granmedida, lugares de destino a los que la gente decide ir. Por eso, el éxitoo fracaso de un mall o de cualquier centro comercial depende de quese instale un par de tiendas que atraigan por sí solas suficiente flujo yque la combinación de tiendas sea apropiada.

La capacidad de atraer público y generar ventas cruzadas difiereentre tipos de tiendas y también entre tiendas de un mismo tipo. Lastiendas presentes en un mall o en un centro comercial se puedenclasificar en cuatro categorías:

• Grandes puntos de atracción de flujo o tiendas ancla: éstasson generalmente las cadenas de grandes tiendas por departamentocomo Ripley, Falabella, Almacenes Paris o La Polar. Pero según sea elcaso, también son importantes los hipermercados y las tiendas paraequipamiento y mejoramiento del hogar (v. gr. Homecenter e Easy)31-32.

• Cadenas de retail especializadas que promocionan su marca:éstos son minoristas que ofrecen servicios de comercialización al pormenor de un espectro limitado de productos complementarios. Paraello tienen puntos de venta instalados en centros comerciales o bien entiendas independientes en las áreas comerciales de las ciudades. Ejem-plo de ellos son, entre otros, ABC, Hush Puppies, Saville Row, Rotter yKrauss, Fasa, Calzados Guante, la Feria Chilena del Libro o la Feria delDisco.

• El comercio tradicional: éstas son tiendas individuales que nohacen promoción, tales como ópticas, zapaterías, cordonerías, joye-rías, tiendas de vestuario, boutiques, tiendas de artículos electrónicos,o librerías. Se instalan en malles y centros comerciales.

• Servicios varios, tales como centros médicos, establecimientoseducacionales, oficinas, pago de cuentas, sucursales bancarias, centrosde pago, reparadoras de calzado, peluquerías, tabaquerías, quioscos dediarios y revistas, lavanderías o gimnasios. Como atractores de flujoestas tiendas son más importantes en centros comerciales.

30 Esto ha sido recogido por los malles que cada vez más frecuentementecombinan el centro comercial con edificios para oficinas.

31 De acuerdo con Feller Rate (2006), más del 50% de las ventas de un centrocomercial se hacen en las tiendas ancla.

32 La nueva tendencia es que se sumen a estos puntos de atracción de flujo losedificios de oficinas y los centros médicos y de salud.

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Lo anterior implica que la externalidad que genera un retailerrespecto de otro suele ser asimétrica. Esto genera un problema, asaber: cómo retribuir la externalidad que genera cada tienda. Nueva-mente, en principio esto se podría hacer mediante contratos entremuchas tiendas. En la práctica eso rara vez ocurre, y es más eficienteque un solo dueño asigne el espacio y cobre arriendos diferenciadospor el flujo que atrae cada tienda y la magnitud de la externalidad quegenera33.

3.4. Integración vertical

Se trate de un mall, centro comercial o power center, es claveque en él se instalen suficientes tiendas ancla. Por eso, un desarrolladorinmobiliario típicamente contrata con estas tiendas antes de construir ypor períodos muy largos, alrededor de 20 años. Con todo, y aunqueexisten centros comerciales independientes, es habitual que los dueñosde tiendas ancla también participen en la propiedad del centro comer-cial. Por ejemplo, Cencosud, que es dueño de Jumbo, Easy y, desde2005, Almacenes Paris, desarrolla malles y centros comerciales. Fala-bella, dueño de Tottus y Homecenter, también es dueño del 64,5% decada Mall Plaza34. Y D&S, dueño de Líder, ha desarrollado varioscentros comerciales comunales y power centers. ¿Por qué se observaesta integración vertical?

Asegurar un flujo mínimo. La integración vertical tiene dos justi-ficaciones. Una, tal vez la principal, es que le permite al desarrolladorinmobiliario asegurar un flujo mínimo en cada uno de sus malles ocentros comerciales. Este flujo mínimo no queda sujeto a los inevita-bles vaivenes que puede sufrir cualquier relación contractual de largoplazo. Al mismo tiempo, al invertir en nuevos centros, el desarrolladorno depende completamente de la voluntad de terceros —puede partirsolo y después sumar a otras tiendas ancla. Esto ahorra costos detransacción, los que pueden ser importantes.

Esfuerzo y free riding otra vez. El segundo beneficio de integrar lapropiedad de una o más tiendas ancla con el centro comercial eseliminar los incentivos oportunistas mutuos. De un lado, los beneficioseconómicos que puede lograr el operador de un centro comercial de-

33 Véase, por ejemplo, Benjamin et al. (1990) y Gould et al. (2005).34 Con la excepción de Plaza Vespucio.

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penden del nivel de esfuerzo promocional de las tiendas ancla. Del otrolado, el éxito de los retailers depende del esfuerzo que ejerza el opera-dor del centro comercial en sus labores operacionales y comerciales35.

Por eso, el dueño de un centro comercial tiene particular interésen que las tiendas ancla inviertan en marca, publicidad y en oferta deservicios complementarios que se proveen en el punto de venta, talescomo ambiente de compra, vitrinas, personal especializado que atiendaal público, niveles mínimos de inventarios para que no haya quiebres destock, buena atención y así. El mayor flujo le permite al dueño del mallcobrar arriendos más altos porque el resto de las tiendas se beneficiadel mayor flujo. Y, obviamente, al dueño de una tienda ancla también leconviene que el dueño del mall gaste en promoverlo. Pero, por supues-to, si el contrato no es suficientemente fino, nuevamente podría ocurrirque el esfuerzo de cada una de las partes sea insuficiente. La integra-ción vertical resuelve este problema.

Los desarrolladores independientes. Con todo, es necesario teneren cuenta que en el desarrollo y operación de centros comerciales nosólo participan cadenas de retail. Existen desarrolladores y operadoresque no están integrados verticalmente, cuyo negocio es identificar bue-nas ubicaciones, contratar, antes de construir, la participación de algu-nos retailers en el centro comercial y arrendarles a otras tiendas. Éstaes, seguramente, una manera posible de organizarse. Y aunque no es lamayoritaria en Chile, el mall más importante, el Parque Arauco, haseguido este modelo.

4. CONCLUSIÓN: DE CENTROS COMERCIALES A CENTROS URBANOS

La difusión de los malles se mira a veces con recelo, inclusohostilidad (aunque tal hostilidad no impide que sean un rotundo éxitoentre la gente que los visita y ocupa). En realidad, muchos creen que sehan desarrollado a costa del centro tradicional, restándole fuerza yatractivo. Las conclusiones de este trabajo, sin embargo, son un tantodistintas.

Nuestro argumento es que la emergencia de los malles es conse-cuencia de dos factores complementarios. Por el lado de la demanda,

35 Para mayor detalle respecto al oportunismo recíproco entre el operador deun centro comercial y los retailers ver Golosinski y West (1995).

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es el resultado del aumento del ingreso. Cuando aumenta el gasto, lasciudades dejan de ser monocéntricas y van apareciendo otros subcen-tros de actividad. Así, las funciones que cumplen los malles son lasmismas que han cumplido los centros desde que hay ciudades. Unaimplicancia es que la pérdida de importancia relativa del centro tradicio-nal habría ocurrido aun sin la emergencia de los malles, pues losmúltiples subcentros son inevitables cuando el ingreso crece lo sufi-ciente.

Aun así, es muy importante notar que la pérdida de peso delcentro tradicional y Providencia es relativa —ya no son las únicas áreascomerciales importantes de Santiago. Sin embargo, no es una pérdidaabsoluta, pues continúan siendo, lejos, las áreas comerciales más im-portantes. De hecho, uno de cada cinco pesos gastados en retail segasta en el centro de Santiago y la proporción se eleva a un tercio si sele suma Providencia. En realidad, los malles no han crecido a costa delcentro tradicional, sino que, más bien, han tomado una parte importan-te del incremento del gasto de los hogares.

Con todo, la creencia de que los malles han sustituido a loscentros tradicionales tiene algún asidero, aunque se basa en un equívo-co. Tiene cierto asidero porque, después de todo, Santiago no ha sidotransformado por la emergencia espontánea de subcentros tradicionalesgestionados por las municipalidades. Antes bien, en buena medida eseespacio ha sido tomado por los malles. Sin embargo, el equívoco esque los malles, lejos de haber reemplazado las funciones que siemprehan cumplido los centros tradicionales, las han ido incorporando. Másbien, han sustituido a las municipalidades, la institución encargada degestionar a los centros espontáneos, porque son más eficientes.

El origen de la ventaja es que un solo dueño desarrolla el áreacomercial y tiene los incentivos y medios para maximizar su valor. Elincentivo es simple: mientras más altas sean las ventas, más altos sonlos arriendos que puede cobrar. Así, el dueño de un mall gana cuandosu área comercial es atractiva y provee los servicios que la gentedemanda; elige la mezcla apropiada de tiendas y servicios y los ubicaapropiadamente; coordina los horarios de apertura y cierre de tiendas ylos acomoda a la conveniencia de la gente; supervisa el esfuerzo decada locatario; construye suficientes estacionamientos; mantiene lasinstalaciones y las amplía gradual y oportunamente para acomodar losaumentos de la demanda; y resuelve la legión de problemas que inco-

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modan a la gente, pues, de no hacerlo, disminuiría el valor de un áreacomercial. Por cierto, cada una de estas ganancias también se materia-liza cuando una municipalidad hace las mismas cosas. El punto es quemuchas veces no tiene los instrumentos contractuales para lograrlo y,en todo caso, tampoco persigue el objetivo de maximizar el valor delárea comercial.

El futuro de los malles dependerá en parte de la evolución delingreso. Si Chile continúa creciendo, seguramente continuarán instalán-dose —de hecho, en los próximos años deberían construirse a lomenos 11 más. Sin embargo, también dependerá, de un lado, de cómoevolucionen las preferencias de la gente y del otro, de las adaptacionesde quienes desarrollan malles y sus competidores, los municipios.Quienes ven a los malles como manifestación del fracaso de la maneratradicional de hacer las cosas quizá tengan razón. Sin embargo, suelenerrar en el blanco. El éxito de los malles en Santiago no se debe a queimpongan su manera de hacer las cosas, copen el espacio y desplacena los centros espontáneos. Se debe a que la institución alternativa, lagestión municipal, no ha evolucionado a la velocidad con que ha cam-biado el resto de Chile y ha sido incapaz de resolver eficazmente losproblemas que pueden hacer fracasar a un área comercial.

APÉNDICE

Cálculo de las curvas de isovalor

Paso 1: número de viviendas por grupo socioeconómico. El númerode viviendas por grupo socioeconómico se calcula a nivel de distritoscensales y zonas. Las viviendas de cada distrito o zona se dividen porgrupo socioeconómico. Se utiliza una metodología que pondera varia-bles censales relacionadas con la educación del jefe de hogar y elequipamiento de la vivienda. Los datos de 1992 y 2002 se extrajerondirectamente del censo. Para obtener el dato de 2006 se extrapola elcrecimiento entre 1992 y 2002 usando tasas por distritos o zonas. Latasa de tendencia (1992-2002) crece o decrece en función de losatributos de cada zona, tales como su normativa o el catastro inmobi-liario.

La estimación para 2015 se hizo con la empresa Gémines cuan-do el estudio encargado por el MOP (Plan Chacabuco II). Géminestiene un modelo que permite calcular el efecto del crecimiento econó-

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mico (PIB) sobre el ingreso de los hogares. Con ello puede segmentarel stock residencial del año 2015 para el área metropolitana.

Nosotros restamos dicho stock con la base 2006 y obtenemos elcrecimiento de viviendas por grupo socioeconómico entre 2006 y2015. Luego distribuimos este crecimiento a nivel de distritos o zonas.En la distribución espacial se ponderan los mismos atributos de locali-zación del período 2002-2006, siendo clave el cálculo de la capacidadde crecimiento (suelo disponible), ya que permite predecir la saturaciónde algunas zonas y el relevo o conurbación hacia zonas colindantes.

Paso 2: cálculo del gasto. Con la encuesta de presupuestos fami-liares del INE se seleccionan los productos que venden los centroscomerciales (v. gr. vestuario, calzado, hogar). Luego se estima el gastomensual y anual por producto y quintil de ingreso. Posteriormente setraspasan los datos de quintil a grupo socioeconómico y se hace laconversión a pesos de 1992, pesos de 2006 y pesos de 2015 usando laUF (datos históricos y proyecciones). Finalmente el gasto se multiplicapor el número de viviendas de cada distrito o zona, entregando losvalores finales de gasto en retail.

Paso 3: curvas de isovalor. Para obtener las curvas de isovalor labase de datos de vivienda y gasto se traspasa al Sistema IntegralGeorreferenciado (SIG). Con el módulo autolabel se grafican en ma-pas los gastos de cada distrito o zona. Luego se traza un polígono que,tomando como centro cada instalación comercial, agrupa las zonas quesuman un gasto similar al predefinido por instalación. Esto debe hacer-se caso a caso. Posteriormente se realiza un ajuste fino, donde elpolígono se contrae o expande para cuadrar el gasto. Finalmente elpolígono se suaviza para asemejarlo a una isócrona.

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Estudios Públicos, 114 (otoño 2009).

ESTUDIO

TENDENCIAS GLOBALES EN EL CONTROLDE LA CONTAMINACIÓN VEHICULAR

SITUACIÓN A 2008*

Michael P. Walsh

Desde fines de la Segunda Guerra Mundial ha habido un crecimientofuerte y sostenido del parque vehicular. Este aumento se ha conver-tido en una fuente importante, si no dominante, de contaminaciónatmosférica. Este trabajo revisa los patrones históricos de crecimien-to del parque automotriz y sus consecuencias ambientales, comotambién los esfuerzos en materia de control de emisiones a nivelmundial y las nuevas iniciativas por transformar los vehículos y loscombustibles para minimizar efectos ambientales.Se presentan los avances logrados a la fecha en la reducción de emisio-nes para vehículos a combustibles diésel y gasolina, concluyéndose

MICHAEL P. WALSH. Ingeniero mecánico, especialista en control de lacontaminación vehicular. Durante varios años se desempeñó como director del área decontrol de contaminación de vehículos motorizados de la Ciudad de Nueva York y en laEPA (US Environmental Protection Agency). Actualmente codirige el SubcomitéTécnico Asesor de Fuentes Móviles de la EPA y se desempeña como consultorindependiente asesorando a gobiernos e industrias a nivel mundial. Ha participado enprogramas de transporte y manejo de calidad del aire en México, China, Brasil, HongKong, Filipinas y Vietnam. Entre otras distinciones recibidas, la EPA le otorgó laprimera versión del premio “Lifetime Individual Achievement Award” por su carrera yaportes a un aire limpio.

* Trabajo presentado el 4 de diciembre de 2008 en el Centro de EstudiosPúblicos.

Traducción al castellano de María José Morandé para Estudios Públicos.

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que una de las lecciones más importantes aprendidas en los cerca decincuenta años de historia del control de la contaminación vehicular anivel mundial es que los vehículos y los combustibles deben tratarsecomo un sistema. Las mejoras en los vehículos y los combustiblesdeben ir de la mano si se espera avanzar en la disminución de lacontaminación. Un programa focalizado únicamente en los vehículosestá condenado al fracaso; de igual manera, tampoco tendrá éxito unprograma diseñado para mejorar solamente la calidad del combustible.Luego se discuten las distintas vertientes normativas sobre emisionesvehiculares con énfasis en los tres programas mundiales predominan-tes, que corresponden a EE.UU. (incluida California), la Unión Euro-pea (UE) y Japón. Por último, se analizan aspectos relacionados conel cambio climático global, estrategias para reducir los gases de efectoinvernadero y la contaminación del aire, y tecnologías vehicularesavanzadas, tales como vehículos eléctrico a batería de alto rendimien-to, vehículos eléctricos de ciudad, vehículos eléctricos de vecindario,vehículos eléctricos híbridos, vehículos eléctricos híbridos enchufablesy vehículos eléctricos con celda de combustible.

Palabras clave: Contaminación vehicular, normas de emisiones vehi-culares; emisiones vehiculares; nuevas tecnologías vehiculares; com-bustibles alternativos.

1. Introducción

esde fines de la Segunda Guerra Mundial ha habido un creci-miento fuerte y sostenido del parque vehicular. Al comienzo se concen-tró principalmente en Norteamérica, pero en las últimas seis décadas éstese ha propagado gradualmente, primero en Europa, ahora en Asia y, enmenor grado, en Latinoamérica. Es evidente que los vehículos han mejo-rado mucho la calidad de vida de las personas; han aportado mayormovilidad, trabajo, oportunidades recreacionales, por nombrar sólo algu-nos aspectos. Sin embargo, también han transformado muchas ciudadesen conurbaciones descontroladas, han generado a la fecha una insaciablesed por un preciado y limitado petróleo, y se han convertido en unafuente importante, si no dominante, de contaminación atmosférica urba-na y, en el último tiempo, en la fuente que aumenta más rápido entretodas las que contribuyen al cambio climático.

El propósito de este trabajo es revisar estos antecedentes, cen-trándose primero en los patrones históricos de crecimiento del parque

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automotor y en las consecuencias ambientales resultantes; luego, en losactuales esfuerzos de control a nivel mundial y, por último, en lasnuevas iniciativas por transformar los vehículos y los combustibles conel fin de permitir un mayor uso vehicular y, al mismo tiempo, minimi-zar los efectos ambientales.

2. Tendencias en la producción vehicular mundial

El crecimiento total de la producción de vehículos a motor,especialmente desde fines de la Segunda Guerra Mundial, ha sido im-presionante, aumentando desde unos cinco millones de unidades al añohasta más de sesenta millones. Tal como se aprecia en el Gráfico Nº 1,entre 1970 y 2005, aproximadamente un millón adicional de vehículosse ha fabricado al año, en comparación con el año anterior, alcanzán-dose una producción de casi sesenta y seis millones de vehículos en20051. Los datos acerca de la producción de motocicletas son menosprecisos, pero un importante fabricante2 estima que la producción glo-bal superó los treinta millones de unidades en 2003 y está aumentandoen un millón de unidades al año.

GRÁFICO Nº 1: PRODUCCIÓN ANUAL DE AUTOMÓVILES, CAMIONES Y BUSES

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Fuente: Elaboración propia del autor.

1 Wards Communications Inc.: Ward’s Motor Vehicle Data, 2006.2 Honda Motor Company: “World Motorcycle Facts and Figures”, 2004.

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GRÁFICO Nº 2: PRODUCCIÓN MUNDIAL DE VEHÍCULOS A MOTOR

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3. Tendencias mundiales de los parques vehículares

Debido al continuo crecimiento de la población, así como de lasáreas urbanas y de las expectativas de mejoría económica, se puedeprever un aumento sostenido y sustancial en el parque vehicular global3

de acuerdo con las tendencias históricas ilustradas en el Gráfico Nº 2.El parque vehicular global superó los mil millones de unidades en 2002y ha continuado en sostenida alza desde entonces.

3 World Business Council on Sustainable Development: “Mobility 2030:Meeting the Challenges to Sustainability”, 2004.

4. Tendencias en las emisiones de los vehículos a motor

Los vehículos a motor emiten grandes cantidades de monóxidode carbono (CO), hidrocarburos (HC), óxidos de nitrógeno (NOx),óxidos de azufre (SOx) y sustancias tóxicas tales como benceno,formaldehído, acetaldehído, 1,3-butadieno, partículas finas (MP10 yMP2,5) y (donde aún se añade plomo a la gasolina) plomo. Cada unode éstos, junto con contaminantes secundarios, tales como el ozono y

Fuente: Elaboración propia del autor.

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partículas pequeñas (nitratos y sulfatos), pueden ser muy dañinos parala salud y el ambiente. En vista de los crecientes parques automotores ysus resultantes emisiones, la fracción de la contaminación originada porlos vehículos que es perjudicial para la salud sigue siendo importante enel mundo desarrollado y está aumentando en muchas ciudades delmundo en desarrollo.

Los gases de efecto invernadero (GEI) que se identifican máscon el sector transporte son los principales gases considerados en elProtocolo de Kioto: CO2, óxido nitroso y metano. El potencial decalentamiento global (PCG) del óxido nitroso y metano, en relación conel CO2, aparece en el Cuadro Nº 1. Sin embargo, es importante señalarque otros contaminantes relacionados con los vehículos también con-tribuyen al calentamiento global, aunque su cuantificación ha sido másdifícil; éstos incluyen CO, HCNM y dióxido de nitrógeno. Hay consen-so general, por ejemplo, en que el CO que emiten los vehículos seconvierte eventualmente en dióxido de carbono en la atmósfera, y en elproceso consume radicales hidroxilos que por otra parte podrían redu-cir las concentraciones de metano. De manera similar, los HCNM y losNOx contribuyen a la masa global de ozono troposférico, un poderosogas de efecto invernadero. Los PCG enumerados en el Cuadro Nº 1,incluidos aquellos atribuidos a CO, HCNM y dióxido de nitrógeno,corresponden al informe original (1990) del Panel Intergubernamentalsobre Cambio Climático (IPCC, por su sigla en inglés)4.

CUADRO Nº 1: POTENCIAL DE CALENTAMIENTO GLOBAL DE LAS EMISIONESCONTAMINANTES DEL TRANSPORTE

PCG Dióxido Metano Óxido Monóxido Hidrocarburos Dióxidode carbono (CH4) nitroso de carbono no-metano de nitrógeno

(CO2) (N2O) (CO) (HCNM) (NO2)

Horizonte dede cien años 1 21 310 3 11 7

Fuente: Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, 1990 y 1996.

4 Dada la dificultad para llegar a acuerdo sobre la cuantificación apropiada, losíndices PCG específicos para estos gases no están contenidos en el informe más recientedel Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático.

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Existe cada vez más preocupación de que el carbono negro(CN) u hollín que emiten los vehículos diésel y otras fuentes sea unpoderoso gas de efecto invernadero, en parte debido al efecto delalbedo de la nieve (reflectividad) en la radiación solar. De acuerdo a loseñalado recientemente por Ramanathan y Carmichael (2008),“[d]ebido a la combinación de una elevada absorción, una distribuciónregional aproximadamente en línea con la radiación solar y la capacidadpara formar, en una mezcla con otros aerosoles, extensas nubes ma-rrones atmosféricas, las emisiones de carbono negro constituyen elsegundo elemento que más contribuye al calentamiento global actual.En la región de los Himalaya, el calentamiento solar como consecuenciadel carbono negro a grandes alturas puede ser casi tan importantecomo el dióxido de carbono en el derretimiento de acumulaciones denieve y glaciares”5.

En los principales países industrializados ha habido grandesavances en la reducción de emisiones de los contaminantes atmosféri-cos urbanos y de sus precursores, los automóviles gasolineros, y estánempezando a incorporarse rigurosas exigencias para los vehículos dié-sel. Sin embargo, se espera que el parque automotor y los kilómetrosviajados sigan aumentando rápidamente en el futuro, en particular enlos países en desarrollo, lo cual contrarrestará muchos de los logrosobtenidos a la fecha6.

5. Avances logrados a la fecha en la reducción de emisiones

Casi en cualquier rincón del mundo, para cada tipo de vehículo ysu correspondiente combustible hay una clara tendencia hacia exigen-cias cada vez más rigurosas sobre emisiones. Durante la próxima déca-da, este patrón de control será similar para los vehículos todoterreno ysus combustibles. Varios factores impulsan estas tendencias:

— Crecimiento continuo de la cantidad de vehículos y su concen-tración en áreas urbanas donde los niveles de contaminaciónsiguen siendo inaceptablemente elevados;

5 Ramanathan, V. y G. Carmichael: “Global and Regional Climate Changes Dueto Black Carbon”, 2008.

6 World Business Council on Sustainable Development: “Mobility 2030:Meeting the Challenges to Sustainability”, 2004.

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— creciente acumulación de estudios de salud que muestran efec-tos adversos a niveles más y más bajos de contaminación, y enel caso de MP, virtualmente a cualquier nivel; y

— avances en la tecnología vehicular y combustibles limpios, locual está haciendo posible lograr niveles de emisión cada vezmás bajos a costos razonables.

Una de las lecciones cruciales aprendidas hasta la fecha es quelos vehículos limpios y los combustibles de alta calidad van de la mano,por lo que deben tratarse como un sistema. La siguiente sección anali-zará el efecto del combustible en las emisiones y el progreso alcanzadoen el mejoramiento de la calidad de los combustibles y las tecnologíasvehiculares.

A lo largo de aproximadamente los últimos veinte años se hanrealizado exhaustivos estudios para establecer mejor los nexos entrecombustibles, vehículos y emisiones vehiculares. Un estudio im-portante, el programa Auto/Oil Air Quality Improvement ResearchProgram (AQIRP) se inició en 1989 en EE.UU. e involucró a catorcepetroleras, tres fabricantes nacionales y cuatro miembros asociados7.En 1992, la Comisión Europea también emprendió un programa sobreemisiones vehiculares y calidad del aire. Se invitó a la industria automo-triz (representada por la Association des Constructeurs Européensd’Automobiles [ACEA]) y a la industria petrolera (European PetroleumIndustry Association [EUROPIA]) a cooperar en un programa marco,que más tarde se conoció como “la actividad tripartita” o EuropeanAuto/OIL Program. En junio de 1993, ambas industrias firmaron uncontrato para emprender un programa común de prueba, llamado Pro-grama Europeo sobre Emisiones, Carburantes y Tecnologías de Moto-res (EPEFE, por su sigla en inglés).

El Programa Japonés de Aire Limpio (JCAP, por su sigla eninglés) fue llevado a cabo por el Centro de Energía del Petróleo como unplan de investigación conjunta de la industria automotriz (como usuariade combustible) y la industria petrolera (como fabricante de combusti-ble), con el apoyo del Ministerio de Economía, Comercio e Industria. Elprograma contemplaba dos etapas: la primera, llamada JCAP I, comenzóel año 1997 y continuó hasta el año 2001; la segunda, llamada JCAP II,comenzó el año 2002 y continuó hasta el año 2007 con el fin de profun-

7 Auto/Oil Air Quality Improvement Research Program: “Final Report”, 1997.

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dizar las actividades de investigación de JCAP I. En JCAP II los estudiosse focalizaron en el automóvil y las tecnologías de combustible del futurocon el objeto de reducir a cero las emisiones y, al mismo tiempo,disminuir el consumo de combustibles.

a) Vehículos y combustibles diésel

Los motores diésel emiten más óxidos de nitrógeno (NOx) ymaterial particulado (MP) que los motores gasolineros equivalentes.Reducir las emisiones de MP tiende a ser la principal prioridad porquelos niveles de MP en el ambiente generalmente superan los nivelesrecomendados por la OMS y son responsables de cientos de miles demuertes prematuras al año. Las materias particuladas de diésel (hollín)han sido consideradas particularmente peligrosas, y tanto el CaliforniaAir Resources Board como otros organismos las han caracterizadocomo tóxicas. Las emisiones de NOx, sin embargo, también son im-portantes, puesto que causan o contribuyen al dióxido de nitrógeno, alozono y al MP secundario (nitratos) presentes en el ambiente8.

Puede lograrse un control moderado a significativo de NOx enlos motores diésel por la vía de retardar el tiempo de inyección decombustible e incorporar el sistema EGR (recirculación de gases deescape). También puede sincronizarse la inyección computarizada decombustible a alta presión para reducir las emisiones de MP. Modificarlos parámetros del motor para reducir simultáneamente tanto los NOxcomo el MP es difícil, amén de tener muchas restricciones, puesto quelas configuraciones óptimas para un contaminante frecuentemente au-mentan las emisiones del otro. Por consiguiente, para alcanzar nivelesmuy bajos de NOx y MP, es necesario tratar los gases de escape. Losadsorbentes de NOx, la reducción catalítica selectiva, las trampas dealmacenamiento de NOx con reducción periódica, los filtros de partí-culas con regeneración periódica y los catalizadores de oxidación conregeneración continua son tecnologías que se están introduciendo endiferentes niveles en varias partes del mundo. A nivel mundial, por

8 Ciertos contaminantes que los vehículos emiten como gases sufren unatransformación en la atmósfera y se convierten en partículas. Por ejemplo, algunos delos óxidos de nitrógeno gaseosos (NOx) emitidos por los vehículos reaccionan conotros gases y se convierten en nitratos, lo que contribuye a los niveles de materialparticulado del aire urbano.

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ejemplo, Japón tiende a liderar en el uso extendido de filtros de partí-culas en los vehículos diésel nuevos, en tanto que Europa se estáquedando atrás9. Un nuevo tipo de diésel, el motor HCCI (de cargahom*ogénea y encendido por compresión), que presenta otro enfoquepara reducir los NOx y las partículas, está recibiendo mucha atención ydentro de unos pocos años podría incorporarse en algunos motores.

El combustible diésel es una mezcla compleja de hidrocarburoscuyos grupos principales son las parafinas, los naftenos y los aromáti-cos. El azufre orgánico también es un componente natural. General-mente se emplean aditivos para influir en propiedades tales como lascaracterísticas de flujo, almacenamiento y combustión del combustiblediésel. Las propiedades reales del diésel comercial para vehículos de-penden de las prácticas de refinación empleadas y de la naturaleza delos petróleos crudos a partir de los cuales se produce el combustible.La calidad y la composición del combustible diésel pueden influir signi-ficativamente en las emisiones de los motores diésel.

Para reducir las emisiones de MP y NOx de un motor diésel sedebe considerar que la característica más importante del combustiblees el azufre, el cual contribuye directamente a las emisiones de partícu-las y los altos niveles del mismo impiden el uso o perjudican el rendi-miento de las tecnologías más eficaces de control de MP y NOx. Parael control de MP, la mayoría de los vehículos nuevos en Japón y losEE.UU., así como en una parte cada vez más significativa en Europa,están equipados con filtros o trampas que reducen sobre el 90% de laspartículas. Se están comenzando a introducir los sistemas de adsorben-tes de NOx y la reducción catalítica selectiva; los adsorbentes de NOxson especialmente sensibles a los niveles de azufre en el combustible.

El azufre es un componente natural del petróleo crudo, y elcontenido de azufre en el combustible diésel depende tanto de la fuentede petróleo crudo como del proceso de refinación.

La contribución del azufre del combustible diésel a la emisión departículas en los gases de escape ha quedado demostrada mediante unarelación lineal general entre los niveles de azufre y esta emisión regula-da. También hay una relación indirecta, ya que algunas emisiones de

9 Algunos países europeos están usando incentivos tributarios para acelerar laintroducción de filtros de MP, de tal modo de alcanzar niveles por encima de la tasarequerida por los nuevos estándares vehiculares euro.

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dióxido de azufre eventualmente se convertirán en la atmósfera en MPsulfatado10.

Los motores diésel livianos (<3,5 toneladas de peso bruto delvehículo [PBV]) generalmente requieren catalizadores de oxidaciónpara dar cumplimiento a los estándares Euro II o normas de emisionesvehiculares más exigentes. Los catalizadores de oxidación reducen lasemisiones de hidrocarburos, monóxido de carbono y partículas, por logeneral eliminando el 30% de la masa total de emisiones particuladas através de la oxidación de una gran proporción de la parte orgánicasoluble. La conversión de azufre en el catalizador reduce la disponibili-dad de sitios activos en la superficie del catalizador y, por ende, reducela eficacia del mismo. Esta desactivación del catalizador es reversiblemediante la exposición a alta temperatura —los compuestos de azufrese descomponen y son liberados del recubrimiento del catalizador. Sinembargo, generalmente debido a bajas temperaturas de los gases deescape, en muchas aplicaciones de los motores diésel rara vez se danlas condiciones necesarias para una completa regeneración. Un conte-nido elevado de azufre en el combustible también puede provocar laformación de sulfatos en el convertidor, los cuales se emiten luegocomo más partículas. Por consiguiente, es importante hacer coincidirlos niveles de azufre con la tecnología post-tratamiento presente en laflota vehicular.

Para que sea posible cumplir con los estándares más exigentesde emisiones de partículas y NOx en los vehículos diésel, en muchospaíses se están estableciendo límites más restrictivos para el contenidomáximo de azufre en el combustible. Si bien pueden lograrse disminu-ciones importantes en las emisiones de partículas sin reducir los nivelesde azufre, generalmente no es posible dar cumplimiento a los estánda-res Euro II o normas más exigentes de emisiones cuando los niveles deazufre en el combustible superan las 500 ppm, dada la proporciónrelativamente mayor de sulfatos en la masa total de emisiones de partí-culas.

En el caso de los estándares Euro III y Euro IV sobre emisionesvehiculares, se requerirán niveles de azufre (350 ppm y 50 ppm, res-pectivamente) incluso menores para asegurar el cumplimiento de lasnormas. Para ajustarse a los estándares Euro V y Euro VI o los están-

10 Similar a la transformación secundaria de NOx en nitrato mencionadaanteriormente.

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dares norteamericanos Tier 2, los niveles máximos de azufre deberánser tan bajos como 10-15 ppm. Aparte de contribuir a un funciona-miento eficaz de los catalizadores y de reducir la emisión de partículas,estas disminuciones adicionales de los niveles de azufre harán posibledar cumplimiento a normas de emisión más exigentes, mediante el usode los catalizadores DeNOx de la próxima generación, especialmentelos sistemas de adsorbentes de NOx. Actualmente éstos son en extre-mo sensibles al azufre. Una tecnología alternativa de control de emisio-nes con miras a vehículos más limpios que se ajusta a la normativaEuro V es la reducción catalítica selectiva (RCS). Estos sistemas noson particularmente sensibles a los niveles de azufre en el combustible.

También se sabe que el contenido de azufre incide en el desgastegeneral y de los depósitos del motor, particularmente en condiciones debaja temperatura y de funcionamiento intermitente. En estas condicio-nes hay más condensación de la humedad, que se combina con loscompuestos de azufre para formar ácidos, lo que ocasiona corrosión yun desgaste excesivo del motor. Por lo general, niveles más bajos deazufre disminuyen el desgaste del motor. Con los estándares de emisiónEuro IV+ o equivalentes, el papel del aceite para los motores seráigualmente decisivo para asegurar un desempeño sostenido de los mo-tores / dispositivos del tubo de escape. Los niveles bajos de azufretambién permiten intervalos más largos de cambio de aceite, reducien-do los costos operacionales.

El combustible diésel tiene propiedades naturales de lubricidad apartir de compuestos que incluyen hidrocarburos más pesados y elazufre orgánico. Las bombas de combustible diésel (especialmente lasbombas rotativas de inyección en los vehículos livianos), sin un siste-ma de lubricación externo, dependen de las propiedades de lubricacióndel combustible para asegurar un funcionamiento adecuado. El procesode refinación para eliminar el azufre y los aromáticos del combustiblediésel también tiende a reducir los componentes que proveen lubricidadnatural. Además de un desgaste excesivo de la bomba y, en algunoscasos, de falla del motor, algunas formas de deterioro en el sistema deinyección también podrían afectar el proceso de combustión y, porende, las emisiones. Existen aditivos para mejorar la lubricidad en com-bustibles con muy bajo contenido de azufre, y debieran emplearse encualquier combustible que contenga 500 ppm o menos.

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Los Cuadros Nº 2 y Nº 3 presentan un breve resumen del efectode diversos parámetros del combustible diésel en las emisiones de losvehículos diésel.

En resumen, desde el punto de vista de la tecnología para elcontrol de emisiones, el parámetro diésel más importante es el conteni-do de azufre en el combustible. Una vez que se incorporen estándaressuficientemente rigurosos que exijan catalizadores de oxidación, el con-tenido de azufre debería reducirse a un máximo de 500 ppm; para loscontroles más avanzados de NOx y MP, el contenido máximo deazufre debería ser de 10-15 ppm. Si el contenido de azufre sobrepasaestos niveles, no se alcanzará el rendimiento óptimo de los sistemas decontrol de contaminación y probablemente las emisiones reales superenlas normas. Según sea la tecnología escogida por el fabricante, en elcaso de los vehículos más limpios, podría producirse un daño perma-nente si se emplean combustibles con un mayor contenido de azufre.

b) Vehículos y combustibles a gasolina

La gasolina es una mezcla compleja de hidrocarburos volátilesque se emplea como combustible en motores de combustión interna.Los contaminantes que concitan mayor alarma en el caso de los vehí-culos que usan gasolina son CO, HC, NOx, plomo y ciertos hidrocar-buros tóxicos tales como el benceno. Cada uno de éstos puede verseafectado por la composición de la gasolina utilizada por el vehículo.

El tratamiento de los gases de escape mediante catalizadoresrequirió la eliminación del plomo de la gasolina. Este cambio, quecomenzó durante la década del 70 y que en la actualidad ha ocurrido enla mayor parte del mundo, ha reducido drásticamente el nivel de plomopresente en el ambiente. Otras propiedades de la gasolina que puedenajustarse para reducir las emisiones incluyen, aproximadamente en or-den de importancia, el nivel de azufre, la presión de vapor, las caracte-rísticas de destilación, el contenido de olefina liviana y el contenido dearomáticos11.

Los motores modernos a gasolina emplean la inyección compu-tarizada de combustible con control de retroalimentación basado en un

11 R. F. Sawyer reformuló la gasolina para disminuir las emisiones vehiculares.Véase su libro Twenty-Fourth Symposium (International) on Combustion, 1992, pp.1423-1432.

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CUADRO Nº 2: EFECTO DE LAS PROPIEDADES DEL COMBUSTIBLE DIÉSEL EN LOSVEHÍCULOS DIÉSEL LIVIANOS

Propiedad del Controles Controles Controles Comentarioscombustible diésel moderados fuertes avanzados

Azufre↑ SO2, De De De emplearseMP↑ emplearse emplearse adsorbente de

cat. de ox., filtro, NOx, seSO3, SO2, MP↑ 50 ppm máx., requiere casi

10-15 ppm cero de Smejor (<10 ppm).

Con bajo S,usar aditivosde lubricidad.

Cetano↑ CO, HC, benceno, 1,3 butadieno, Más humo blancoformaldehído & acetaldehído con combustibles con

más bajos bajo índice de cetano.

Densidad↓ MP, HC, CO, formaldehído,acetaldehído & benceno↓, NOx↑

Volatilidad (T95 Aumento de NOx, HC,de 370 a 325 °C) disminución de MP, CO

Poliaromáticos↓ NOx, MP, formaldehído & acetaldehído↓ Algunos estudiospero HC, benceno & CO↑ demuestran que los

aromáticos totalesson importantes.

CUADRO Nº 3: EFECTO DE LAS PROPIEDADES DEL COMBUSTIBLE DIÉSEL EN LOSVEHÍCULOS DIÉSEL PESADOS

Propiedad del Controles Controles Controles Comentarioscombustible diésel moderados fuertes avanzados

Azufre↑ SO2, MP↑ De emplearse De emplearse De emplearsecat. de ox., SO3, filtro, 50 ppm adsorbente de

SO2, MP↑ máx., NOx, se10-15 ppm requiere casi

mejor cero de azufre (<10 ppm).Con bajo S,usar aditivosde lubricidad.

Cetano↑ CO, HC, benceno, Más humo blanco1,3 butadieno, formaldehído con combustibles con

& acetaldehído más bajos bajo índice de cetano.

Densidad↓ HC, CO↑, NOx↓

Volatilidad NOx levemente menores, Demasiados cortes(T95 de 370 a 325 °C) pero más HC pesados aumentan

el humo y MP.

Poliaromáticos↓ NOx, MP, HC↓ Algunos estudiosdemuestran que losaromáticos totalesson importantes.w

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sensor de oxígeno para medir con precisión la cantidad y sincroniza-ción del combustible que llega al motor. El control de la mezcla en elinterior de los cilindros y el uso de ignición de alta energía promuevenuna combustión casi completa. El catalizador de tres vías hace factiblereducir el monóxido de carbono, los hidrocarburos y los óxidos denitrógeno en más del 90%. Los diseños para calentamiento rápidominimizan las emisiones de las partidas en frío. Los sistemas de diag-nóstico a bordo (DAB) controlan el funcionamiento de los sistemas deemisiones e identifican fallas de los componentes. Una vida útil sobrelos 160.000 km con mínimo mantenimiento es común en muchospaíses.

Plomo

A contar de los años veinte, los aditivos de plomo se han mezcla-do con la gasolina para, en primer lugar, incrementar el octanaje12. Elplomo no es un componente natural de la gasolina y se añade durante elproceso de refinación, ya sea como tetrametil plomo o tetraetil plomo.

Los vehículos que emplean gasolina con plomo no pueden usarconvertidor catalítico y, por consiguiente, sus emisiones contienen ni-veles más altos de CO, HC y NOx. Además, el mismo plomo es tóxico.Hace mucho tiempo que se ha reconocido el alto riesgo del plomo parala salud. Se absorbe después de inhalarse o ingerirse, y puede produciruna amplia gama de efectos biológicos, dependiendo del nivel y dura-ción de la exposición. Los niños, especialmente los menores de cuatroaños, son más susceptibles que los adultos a los efectos adversos de laexposición al plomo.

Casi todos los países del mundo han eliminado el uso de lagasolina con plomo; la última estimación es que sólo diecisiete paísescontinúan añadiendo plomo.

Azufre

El azufre es un componente natural del petróleo crudo. Su pro-porción en la gasolina refinada depende de la fuente del crudo y el nivelde eliminación de azufre durante el proceso de refinación.

12 Rosner y Markowitz: “A ‘Gift of God’?: The Public Health Controversyover Leaded Gasoline During the 1920’s”, 1985.

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El azufre en la gasolina reduce la eficiencia de los catalizadoresdiseñados para limitar las emisiones de los vehículos y afecta adversa-mente los sensores de oxígeno. La gasolina con alto contenido deazufre es una barrera para la introducción de nuevas tecnologías decombustión pobre mediante catalizadores DeNOx, en tanto que lasgasolinas con bajo contenido de azufre permitirán a las futuras tecnolo-gías vehiculares convencionales desarrollar todos sus potenciales bene-ficios. Si se bajan los niveles de azufre, las emisiones de los vehículosactuales que vienen con catalizador serán, por lo general, menores.

Las pruebas de laboratorio de los catalizadores han demostradodisminuciones de eficiencia, como consecuencia de mayores niveles deazufre, en una amplia gama de razones aire-combustible. El efecto esmayor, porcentualmente, en los vehículos de bajas emisiones que enlos vehículos tradicionales. Los estudios han demostrado que el azufreafecta adversamente los sensores de oxígeno en los gases de escape,hace más lenta la transición de mezcla pobre a rica, incorporando unainclinación espontánea a mezcla rica en la calibración de las emisiones,y puede afectar la vida útil de los sistemas avanzados de diagnóstico abordo (DAB).

El estudio del Programa Europeo sobre Emisiones, Combustiblesy Tecnologías de Motores (EPEFE, por su sigla en inglés) demostró larelación entre niveles reducidos de azufre en la gasolina y disminucio-nes en las emisiones de los vehículos. Reveló que al disminuir el azufrese reducían las emisiones en los gases de escape de HC, CO y NOx(los efectos generalmente eran lineales con disminuciones de 8 a 10%cuando el azufre se reducía de 382 ppm a 18 ppm)13. Los resultadosdel estudio confirmaron que el azufre en el combustible afecta la efi-ciencia del catalizador, sobre todo en la función de precalentamiento.

La combustión del azufre produce dióxido de azufre (SO2), unirritante ácido que también induce la lluvia ácida y la formación dematerial particulado sulfatado.

Ciertos aditivos adicionales que se incorporan a la gasolina tam-bién pueden afectar las emisiones de los vehículos. Estos aditivos, decomposición metálica, formadores de cenizas y mejoradores de octana-je, tales como el metilciclopentadienil manganeso tricarbonil (MMT) yel ferroceno, añadidos a la gasolina aumentarán las emisiones de óxido de

13 El estudio encontró que los efectos tendían a ser mayores cuando se circulabaa altas velocidades que a bajas velocidades.

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manganeso y óxido de hierro respectivamente en todas las categorías devehículos. Preocupados por los asuntos de salud, los participantes deun taller convocado por los Comités Científicos de Neurotoxicología yPsicofisiología y Toxicología de Metales de la Comisión Internacionalde Salud Ocupacional publicaron recientemente su conclusión de que“[l]a incorporación de compuestos de manganeso orgánico a la gasoli-na debería detenerse de inmediato en todas las naciones”14. El Institutode Efectos en la Salud de la OMS había señalado “[q]ue hay abundanteevidencia de que (1) en determinadas circunstancias, el manganesopuede acumularse en el cerebro15, (2) que la exposición crónica puedeproducir daño neurotóxico irreversible, (3) que el manganeso puedecausar efectos neuroconductuales en dosis relativamente bajas16, y (4)que estos efectos siguen a la inhalación de partículas que contienenmanganeso”.

Los fabricantes de vehículos han manifestado preocupación porla obturación del catalizador y el daño del sensor de oxígeno con el usode estos aditivos, lo cual ocasionaría mayores emisiones de los vehícu-los en uso, especialmente a mayor millaje. El efecto parece mayor enlos vehículos que se ajustan a normativas estrictas y que empleansustratos catalizadores de alta densidad celular.

En el Cuadro Nº 4 se presenta un breve resumen de diversosparámetros de la gasolina en las emisiones vehiculares.

Comentarios finales sobre los vehículos y combustibles

Una de las lecciones más importantes aprendidas en los cerca decincuenta años de historia del control de la contaminación vehicular anivel mundial es que los vehículos y los combustibles deben tratarse

14 Landrigan, P., M. Nordberg, R. Lucchini, G. Nordberg, P. Grandjean,A. Iregren y L. Alessio: “The Declaration of Brescia on Prevention of the Neurotoxicityof Metals”, 2006.

15 Hauser, R. A., T. A. Zesiewicz, C. Martinez, A. S. Rosemurgy y C. W.Olanow: “Blood Manganese Correlates with Brain Magnetic Resonance ImagingChanges in Patients with Liver Disease”, 1996, pp. 95-98; Lucchini, R., E. Albini, D.Placidi, R. Gasparotti, M. G. Pigozzi, G. Montani y L. Alessio: “Brain MagneticResonance Imaging and Manganese Exposure”, 2000, pp. 769-775.

16 Roels, H. A., P. Ghyselen, J. P. Buchet, E. Ceulemans y R. R. Lauwerys:“Assessment of the Permissible Exposure Level to Manganese in Workers Exposed toManganese Dioxide Dust”, 1992, pp. 25-34.

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CUADRO Nº 4: EFECTO DE LA COMPOSICIÓN DE LA GASOLINA EN LAS EMISIONES DEVEHÍCULOS LIVIANOS

Gasolina Sin Primeros catalizadores Catalizadorescatalizador de tres vías más avanzados

Plomo↑ Pb, HC↑ CO, HC, NOx aumentan drásticamentea medida que el catalizador se destruye

Azufre↑ SO2↑ CO, HC, NOx aumentan ~15-20%.(50 a 450 ppm) SO2 y SO3 aumentan

Olefinas↑ Más 1,3 butadieno, mayor reactividad de HC, más NOx,pequeño aumento de HC para Euro 3 y más limpios

Aromáticos↑ Más benceno en los gases de escape

Potenciales aumentos HC↑, NOx↓, HC, NOx, CO↑de HC, NOx CO↑

Benceno↑ Más benceno en los gases de escapey emisiones evaporativas

Etanol↑ CO, HC más bajos, Mínimo efecto en los vehículos nuevoshasta 3,5% O2 leve aumento de NOx que vienen con sensores de oxígeno,

(cuando el contenido de sistemas adaptativos de aprendizajeoxígeno supera el 2%),

más aldehídos

MTBE↑ hasta Menos CO, Mínimo efecto en los vehículos2,7% O2 HC, más aldehídos nuevos que vienen con

sensores de oxígeno,sistemas adaptativos de aprendizaje

Propiedades de Probablemente HC↑ HC↑destilaciónT50, T90↑

M M T ↑ Más emisiones de Posible Probablemanganeso obturación del obturación del

catalizador catalizador

PVR↑ Más emisiones evaporativas de HC

Aditivos para el Potenciales beneficios para las emisionescontrol de de HC y NOxdepósitos↑

Fuente: Elaboración propia del autor.ww

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como un sistema. Las mejoras en los vehículos y los combustiblesdeben ir de la mano si se espera avanzar en la disminución de lacontaminación producida por los vehículos. Un programa focalizadoúnicamente en los vehículos está condenado al fracaso; de igual mane-ra, tampoco tendrá éxito un programa diseñado para mejorar solamentela calidad del combustible.

Tal como se analizó anteriormente, los combustibles diésel re-formulados pueden reducir las emisiones particuladas de todos losvehículos diésel. Los combustibles con índices especialmente bajos deazufre reducen el aporte de sulfatos. Ciertas tecnologías de post-tra-tamiento son especialmente sensibles al contenido de azufre en elcombustible. Por consiguiente, en caso de requerirse un control muyestricto de NOx y MP, será preciso reducir a 50 ppm o menos losniveles de azufre e incorporar los estándares Euro IV para vehículos.Los estándares Euro V o los estándares norteamericanos Tier 2 inclu-yen un límite para el azufre en el combustible de 10-15 ppm. Ya estándisponibles las tecnologías para alcanzar estos niveles y están apare-ciendo tecnologías aún más avanzadas para los vehículos nuevos.

Con respecto a los vehículos que emplean gasolina, el uso deltratamiento de los gases de escape mediante catalizador requiere que seelimine el plomo de la gasolina. Este cambio, que se ha producido encasi todo el mundo, ha ocasionado una drástica reducción de los nive-les de plomo en el ambiente. Otras propiedades de la gasolina quepueden ajustarse para disminuir las emisiones incluyen, aproximada-mente en orden de importancia, nivel de azufre, presión de vapor,características de destilación, contenido de olefinas livianas y contenidode aromáticos17. Está apareciendo la tecnología para los catalizadoresdestinados a los vehículos de dos y tres ruedas, motivo por el cualtambién será importante una gasolina sin plomo y con un contenido deazufre menor para estos vehículos.

6. Normas estrictas sobre emisiones vehiculares

Los tres programas mundiales predominantes corresponden aEE.UU. (incluida California), la Unión Europea (UE) y Japón. Muchospaíses han adoptado los estándares y procedimientos de pruebas euro-

17 Sawyer, R. F.: Twenty-Fourth Symposium (International) on Combustion,1992, pp. 1423-1432.

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peos y norteamericanos, o alguna mezcla de ellos. Por ejemplo, China eIndia han adoptado los estándares de la UE para la mayoría de lascategorías de vehículos, aunque con varios años de retraso en suimplementación respecto de la UE. En lo que atañe a los vehículos depasajeros, cerca del 60% del parque mundial está siguiendo el esquemaregulatorio de la UE, y casi el 30% sigue la senda de los EE.UU. No esde sorprender que la gran mayoría, cerca del 90% de los autos diésel,siga el camino adoptado por la UE. En relación con los camioneslivianos, cerca del 60% sigue los estándares norteamericanos, en tantoque sobre el 70% de los camiones pesados sigue los estándares sobreemisiones de la UE. Ningún país fuera de Japón exige los estándaresjaponeses.

Es importante destacar dos puntos importantes:

1. Los estándares adoptados por EE.UU. y la UE determinaránlos tipos de tecnologías y controles de contaminación que empleará lamayoría de los vehículos livianos y pesados alrededor del mundo, de talmodo que es importante que sus estándares sean lo suficientementeestrictos como para abordar los problemas ambientales para los cualesestán diseñados, y

2. Si bien la brecha de tiempo se está acortando, muchos paísesestán atrasados en relación con EE.UU. y la UE en cinco o más años enla implementación de los estándares.

Las tecnologías se encuentran disponibles en el mercado o estánapareciendo rápidamente, y éstas, en combinación con los com-bustibles limpios que ya analizamos, pueden reducir, por kilómetroconducido, las emisiones vehiculares de CO, HC, NOx y MP y otroscontaminantes a una fracción muy pequeña, en comparación con las delos vehículos sin controlar, y el principal desafío en la actualidad es queestas tecnologías se adopten a nivel mundial.

En relación con los vehículos y motores pesados, EE.UU. yJapón están en vías de introducir requisitos muy rigurosos para NOx yMP antes que finalice la presente década. En el caso de Japón, losrequisitos incluyen uno obligatorio para el NO y un así llamado valor dedesafío que solamente corresponde a la tercera parte del requisitoobligatorio. Si el valor de desafío se torna obligatorio, los requisitosjaponeses serán muy similares a los norteamericanos para el año 2010.

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Con respecto a los requisitos Euro VI para vehículos pesados, laComisión Europea emitió una propuesta en diciembre de 2007, cuyoobjetivo es que sean casi equivalentes a los límites fijados por EE.UU.para 2010. El Parlamento Europeo recientemente aprobó la propuestacon apenas unos pocos cambios.

En 2006, la Unión Europea introdujo los estándares Euro III paramotocicletas (véase el Cuadro Nº 5), que son casi equivalentes a losestándares para autos nuevos aplicados en la UE el año 2000, y estasexigencias han suscitado el interés de otros países. Tanto Taiwán(2007) como China (2008) han anunciado su intención de adoptar losrequisitos de la UE con leves modificaciones.

7. Cambio climático global

Con respecto a los GEI (gases de efecto invernadero), el pro-nóstico es menos promisorio. Las emisiones equivalentes de CO2 delsector transporte crecieron significativamente en los países desarrolla-dos (Anexo 1 del Protocolo de Kioto) entre 1990 y 200418; de hecho, elcrecimiento del sector, 24%, fue lejos el mayor de todos los sectoresdurante este período.

8. Estrategias para reducir los gases de efecto invernaderoy la contaminación del aire

A continuación se presentan tres enfoques sobre una base tec-nológica para reducir los GEI en el sector transporte:

CUADRO Nº 5: NORMAS EURO III PARA MOTOCICLETAS (2006)

HC (g/km) NOx (g/km) CO (g/km) Vida útil (km)

0,8 0,15 2,0 30.000

18 United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC):“National Greenhouse Gas Inventory Data for the Period 1990-2004, and Status ofReporting”, 19 de octubre, 2006.

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• Fijación de normas obligatorias o voluntarias sobre emisiones oestándares de eficiencia del combustible;

• Conversión a combustibles de bajo carbono y tecnologías vehi-culares avanzadas; y

• Reducción en el uso de vehículos motorizados.

a) Normas para vehículos

El estado de California ha fijado estándares en relación con losgases de efecto invernadero y está a la espera de una autorización de laAgencia de Protección Ambiental de Estados Unidos (EPA, por su siglaen inglés) para su implementación19. En Estados Unidos, a nivel local,las normas obligatorias de ahorro de combustible (CAFE, CorporateAverage Fuel Economy) han existido desde mediados de los años se-tenta, pero no se habían hecho ajustes significativos en más de veinteaños hasta que el Congreso decretó un mayor control en 2007; estasexigencias debieran conducir a una disminución de las emisiones dedióxido de carbono, pero no consideran otras emisiones de efectoinvernadero. La Unión Europea, por su parte, ha negociado un acuerdovoluntario con la industria automotriz europea para alcanzar metasrespecto al dióxido de carbono20. Este acuerdo fracasó a comienzos de2007 cuando quedó claro que la meta de 140 g/km prevista para el año2008 no se cumpliría. Por consiguiente, la UE impondrá un límiteobligatorio de 130 g/km que se introducirá en forma progresiva entre2012 y 2015, y muy probablemente ajustará los límites a alrededor de95 g/km en 2020.

Para estimular el progreso de la industria, el enfoque de Japóntambién se ha centrado en que el combustible utilizado sea, en cadamomento, el mejor de su clase.

En el Gráfico Nº 3 se presenta un resumen de las exigenciasproyectadas o adoptadas21.

19 The International Council on Clean Transportation: “Passenger VehicleCO2 and Fuel Economy Standards: A Global Update”, 2008.

20 Se lograron acuerdos similares con los fabricantes japoneses y coreanos.21 ICCT (The International Council on Clean Transportation): “Passenger

Vehicle CO2 and Fuel Economy Standards: A Global Update”, agosto de 2008.

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22 Farrell, A., D. Sperling et al.: “A Low Carbon Fuel Standard for California,Part 1: Technical Analysis”, mayo 29, 2007.

GRÁFICO Nº 3: PROYECCIÓN DE EMISIONES DE GEI PARA LOS VEHÍCULOS NUEVOS DEPASAJEROS POR PAÍS/REGIÓN

Fuente: ICCT (The International Council on Clean Transportation), agosto de 2008.

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b) Combustibles bajos en carbono

El objetivo de los estándares para combustibles bajos en carbono(LCFS, por sus siglas en inglés) es promover, precisamente, la inver-sión y el uso de combustibles bajos en carbono (por ejemplo, etanol demaíz y biodiésel sustentables, gas natural comprimido, electrones/hidró-geno renovables) y atenuar la demanda por combustibles altos en car-bono (por ejemplo, las arenas asfálticas canadienses, el petróleo deesquistos bituminosos venezolano y el carbón líquido de Estados Uni-dos).

Brasil fue el primer país en realizar una conversión significativa acombustibles renovables bajos en carbono, pero muchos países estánadoptando enfoques similares con variados resultados. California propu-so recientemente exigencias para combustibles en base a carbono y la UEestá adoptando estándares de combustibles bajos en carbono22. Sin em-bargo, para lograr beneficios globales importantes de los combustibles

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bajos en carbono se hace cada vez más evidente la necesidad de unanálisis completo del ciclo de vida que considere los efectos indirectosdel uso del suelo. Cuando dichos factores se toman en consideración,queda claro que la conversión a combustibles bajos en carbono querealmente logren beneficios significativos es algo difícil de lograr.

El actual estándar de combustibles renovables de Estados Unidos(RFS, por sus siglas en inglés) es un paso hacia los estándares decombustibles bajos en carbono al requerir normas para el ciclo de vidade los gases de efecto invernadero de tres categorías de biocom-bustibles: biocombustibles renovables básicos, 20% bajo la gasolina;biocombustibles avanzados, 50% de mejoría; y los biocombustiblescelulósicos, 60% de mejoría. Sin embargo, los estándares para com-bustibles renovables sólo se aplican a los biocombustibles y, por consi-guiente, no disminuyen la demanda por combustibles altos en carbono(por ejemplo, las arenas asfálticas, el carbón líquido).

En California, un proyecto de regulación para los combustiblesbajos en carbono, el cual requiere que los proveedores de combustiblereduzcan la intensidad del carbono en todos los combustibles emplea-dos por el sector transporte en un 10% para el año 2020, fue presenta-do en octubre de 2008. California espera tener lista la regulación enmarzo de 2009. Los servicios eléctricos pueden optar por el programay generar créditos si venden “electrones renovables” a híbridos enchu-fables, o vehículos totalmente eléctricos. Las emisiones de gases deefecto invernadero que obedecen a cambios directos e indirectos deluso del suelo están incluidas en la estimación de los efectos de los GEIa lo largo del ciclo de vida del combustible.

El Parlamento Europeo está debatiendo estándares para combus-tibles bajos en carbono similares a los de California. La nueva leyrequerirá que los proveedores de combustible reduzcan las emisionesde los gases de efecto invernadero durante el ciclo de vida de loscombustibles para vehículos en un 6% entre el 2010 y el 2020 (metasintermedias: 2% al 31 de diciembre de 2014 y 4% al 31 de diciembre de2017). Las reducciones provendrán de mejoras en la eficiencia de laproducción y por la conversión a combustibles más limpios, talescomo los biocombustibles. Los criterios de sustentabilidad de los bio-combustibles se incorporarán a la nueva ley una vez que se llegue aacuerdo sobre ellos en negociaciones separadas para una nueva directi-va sobre energía renovable.

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Con ello la UE ha enviado una señal clara de que su mercado noestá abierto a los petróleos marginales intensivos en carbono, talescomo las arenas asfálticas o el carbón líquido.

Aún quedan varias interrogantes técnicas clave en relación conlos combustibles bajos en carbono, tales como:

— La incertidumbre acerca de las emisiones de gases de efectoinvernadero durante el ciclo de vida del etanol de maíz es-tadounidense (el rango se encuentra entre un promedio de me-joría del 25% con respecto a la gasolina y el doble de lasemisiones de gases de efecto invernadero a lo largo del ciclo devida de la gasolina, lo que hace que el etanol de maíz sea peorque las arenas asfálticas y el carbón líquido).

— Si la biomasa para combustible sólo puede producirse sustenta-blemente cuando crece en tierra degradada o es producida apartir de productos de desecho (por ejemplo, residuos de maíz,desechos del bosque), ¿cuáles son, entonces, las limitacionesprácticas para un abastecimiento global de biocombustibles sus-tentables?

— ¿Qué tanto del reciente aumento del precio mundial del maíz y deotros granos es atribuible a las disposiciones sobre biocombusti-bles en Estados Unidos y otros países?

— ¿Cuáles son las perspectivas de los híbridos enchufables y lacapacidad de los servicios eléctricos para proveer suficienteselectrones renovables a este nuevo mercado?

9. Tecnologías vehiculares avanzadas

California exige y Japón promueve fuertemente tecnologías vehi-culares avanzadas, que incluyen los autos eléctricos a batería, los híbri-dos, los híbridos enchufables y las baterías de combustible, con lo cualse están obteniendo logros significativos23; sobre 300.000 vehículoshíbridos se vendieron en el mundo el año 2006.

La situación y las perspectivas de los vehículos de emisión cero(ZEV: zero emission vehicles), así como los vehículos de tecnología

23 Walsh, M. P. et al.: “Status and Prospects for Zero Emissions VehicleTechnology”, 2007, preparado para el State of California Air Resources Board,Sacramento, California, abril 13, 2007.

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avanzada (ATV: advanced technology vehicles) que podrían tener be-neficios sinergéticos que respalden la introducción de ZEV se resumena continuación.

a) Vehículo eléctrico a batería de alto rendimiento (FPBEV: full performance battery electric vehicle)

Los vehículos eléctricos a batería de alto rendimiento son ve-hículos a batería (BEV, por sus siglas en inglés) plenamente capaces decircular en carreteras urbanas y suburbanas de alta velocidad. Pese asignificativos avances tecnológicos, los esfuerzos previos para introdu-cir los FPBEV no fueron exitosos; las grandes baterías requeridas paraproveer el rango necesario de desplazamiento aún son muy caras.

Los altos precios de los combustibles y las condiciones másfavorables de conducción en Japón y Europa reducen las barreraspara los FPBEV, y como resultado de ello algunos fabricantes estándesarrollando pequeños FPBEV con baterías de ion litio para estosmercados.

Debido al alto costo de las baterías, el cual no se recupera con elahorro por concepto de combustible, y a una aceptación limitada porcuestiones de alcance y tiempo de recarga, es improbable que losFPBEV se conviertan en el futuro inmediato en un mercado masivo devehículos de emisión cero (ZEV).

b) Vehículo eléctrico de ciudad (CEV: city electric vehicle)

Los vehículos eléctricos de ciudad, con aceleración y velocidadmáxima limitadas (a saber: 50/60 mph), y por consiguiente no aptospara circular en carreteras urbanas y suburbanas de alta velocidad,permiten el uso de una batería de menor tamaño y de un sistemaeléctrico de menor potencia, de tal modo que el vehículo puede fabri-carse a un menor costo y así estar más al alcance de los usuarios.

Los CEV pueden convertirse en los futuros ZEV de consumomasivo en Japón y Europa.

c) Vehículo eléctrico de vecindario (NEV: neighborhood electric vehicle)

Los vehículos eléctricos de vecindario, capaces de alcanzar ve-locidades máximas entre 20 y 25 mph, parecen tener éxito comercial-

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mente hablando, pero tienen un bajo potencial de volumen debido a sulimitada aplicabilidad. Igualmente, dado que emplean una tecnologíamuy simple, tienen muy poca sinergia con los BEV más grandes.

d) Vehículo eléctrico híbrido (HEV: hybrid electric vehicle)

Los HEV son atractivos para clientes que deseen pagar un so-breprecio. Si bien los productores están bajando los costos de loscomponentes y sistemas eléctricos, el elevado costo de fabricacióntodavía es un problema. Sin embargo, los fabricantes están incorporan-do nuevos elementos, pese al tema del costo, principalmente por moti-vos competitivos. En general, los volúmenes de venta de los HEV caeny suben junto con el precio de la gasolina.

Los HEV están dando un mayor respaldo a los futuros ZEV deconsumo masivo al estimular avances en los sistemas eléctricos, acceso-rios eléctricos y tecnologías de batería. Asimismo, está aumentando elinterés de los clientes por la electropropulsión y sus beneficios asociados.

e) Vehículo eléctrico híbrido enchufable (PHEV: plug-in hybrid electric vehicle)

Los PHEV prometen diversos beneficios a los usuarios y a lasociedad. La capacidad relativamente pequeña de la batería puede usar-se a diario en forma completa, permitiendo que el cliente, de estemodo, obtenga un máximo de ahorro en combustible, en recompensapor el sobreprecio inicial pagado por el vehículo.

Recientemente, algunos fabricantes se han interesado en losPHEV, los cuales están atrayendo la atención de los medios y generan-do altas expectativas en los consumidores. La gama de los vehículostotalmente eléctricos (AER: all electric range) podría tener un efectoimportante en el costo de fabricación, así como en requerimientos deinversión de capital si fuesen necesarios sistemas únicos y más podero-sos de electropropulsión y, por lo tanto, los AER podrían tener unefecto significativo en el temprano éxito de la tecnología.

Es probable que los PHEV estén disponibles en 2010-2011. Alestimular el desarrollo de baterías de energía y contribuir a que losconsumidores acepten la tecnología enchufable, los PHEV podrían pro-mover la producción de futuros BEV en forma masiva.

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f) Vehículo eléctrico con célula de combustible (FCEV: fuel cell electric vehicle)

Varias empresas que están llevando a cabo ingentes esfuerzos eninvestigación y desarrollo consideran que los FCEV son la soluciónmáxima. Sin embargo, sigue siendo muy difícil alcanzar simultánea-mente los objetivos de rendimiento, vida útil y costo con los FCEV.

Los FCEV híbridos enchufables de serie que operan en régimentienen el potencial de alcanzar al mismo tiempo los objetivos de rendi-miento, vida útil y costo.

Con la tasa de éxito pasada y los recursos intelectuales y fi-nancieros masivos que se han asignado a esta tecnología, los FCEVcontinúan siendo un candidato prometedor para un verdadero mercadomasivo de ZEV en el futuro.

g) Conclusiones generales: Las perspectivas de los ZEV

Los PHEV (vehículos eléctricos híbridos enchufables) con capa-cidad moderada de almacenamiento derivarán de los HEV y probable-mente proliferarán rápidamente, promoviendo el desarrollo y un menorcosto de las baterías de energía, orientándose al mismo tiempo a PHEVcomercialmente viables y, en el más largo plazo, a los FPBEV (vehícu-los eléctricos a batería de alto rendimiento). Mientras los PHEV se-guirán presentando un rápido crecimiento, puesto que no tienenlimitaciones funcionales, los FPBEV crecerán de manera más lentadebido a su limitado alcance y largo tiempo de recarga. Los NEV(vehículos eléctricos de vecindario) son comercialmente viables en laactualidad y continuarán creciendo, aunque en forma más lenta debidoa su limitada funcionalidad. Los CEV (vehículos eléctricos de ciudad)se volverán comercialmente viables en Japón y Europa en un futuro nomuy lejano. El crecimiento de los CEV será lento debido a las limitacio-nes funcionales de los BEV en general, y a las limitaciones específicasde los CEV, en especial para circular en carreteras urbanas. El intensoesfuerzo que se está haciendo en los FCEV dará como resultado ve-hículos técnicamente capaces para 2015-2020, pero una comercializa-ción exitosa dependerá de si se logran los desafiantes objetivos decosto y la disponibilidad de una adecuada infraestructura de hidrógeno.Si ello ocurre, es probable que los FCEV crezcan rápidamente.

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Estudios Públicos, 114 (otoño 2009).

ENSAYO

¿ESTÁ LA PRENSA EN LOS EE. UU. PERDIENDOLA PROTECCIÓN DE LA PRIMERA ENMIENDA?*

Ronald Dworkin

Éste es uno de los trabajos más interesantes de los variosque Ronald Dworkin ha dedicado a la libertad de expresión. Ala luz del análisis crítico de un conjunto de casos constitucio-nales decididos en Estados Unidos durante la década de 1970y principios de los años ochenta, Dworkin reflexiona sobreesta libertad fundamental para la comunidad política democrá-tica. El filósofo del derecho vuelve aquí sobre uno de lospostulados más importantes de su carrera: la necesidad dedistinguir, a la hora de la reflexión constitucional, entre argu-mentos de principio y argumentos de política. Entre otras co-sas, usa esta distinción para advertir contra los riesgos que,para la libertad de expresión, se derivan de ciertas pretensio-

RONALD DWORKIN. Filósofo del derecho y destacado autor contemporáneo en elámbito de la filosofía jurídica y política. BA. en filosofía y LL. B. Universidad de Harvard;M. A. en jurisprudencia, Magdalen College, Universidad de Oxford. Fue titular de la cátedraWesley N. Hohfeld de Jurisprudencia en la Universidad de Yale, y actualmente es catedráticode la Universidad de Nueva York. Entre sus obras traducidas al castellano están La Demo-cracia Posible (Ed. Paidós), La Justicia con Toga (Ed. Marcial Pons), Virtud Soberana (Ed.Paidós), El Dominio de la Vida (Ed. Ariel), El Imperio de la Justicia (Editorial Gedisa), LosDerechos en Serio (Ed. Ariel).

* Publicado originalmente en The New York Review of Books, Vol. 27, número19, 4 de diciembre de 1980. Traducido y reproducido en esta edición con autorizacióndel autor y de The New York Review of Books ©, 1980.

Traducción al castellano de Estudios Públicos. Se agradece la valiosa colabora-ción de Andrea Álvarez en la preparación del borrador inicial de la traducción.

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scritores y periodistas han tenido altibajos últimamente en lascortes estadounidenses. La prensa está preocupada por una serie dedecisiones judiciales que estima disminuirán drásticamente las atribucio-nes de los periodistas y reducirán la función de la Primera Enmienda dela Constitución* en la sociedad estadounidense. Una de ellas fue la asom-brosa decisión de la Corte Suprema en el caso United States v. Snepp,en 1980, que sentenció al autor de un libro a entregar al gobierno todaslas ganancias obtenidas por su publicación, sin siquiera haber dado lugara una audiencia sobre el asunto. Pero la prensa también ha ganado lasque son, a su juicio, victorias importantes. Una de ellas fue el casoRichmond Newspapers, también de 1980, en el que la Corte revirtió elfallo que había emitido en un caso anterior y sostuvo que los periodistas,al menos en principio, tienen derecho a estar presentes en los juiciospenales incluso cuando el acusado quiere que se los excluya1.

* La Primera Enmienda de la Constitución de los EE.UU. dice así: “El Congre-so no promulgará ley alguna referente a la instauración de una religión, o que prohíba lalibre profesión de una religión; o que limite la libertad de expresión, o de la prensa; o elderecho de la gente a reunirse en forma pacífica, o a solicitar del Gobierno la reparaciónde un agravio”. (“Congress shall make no law respecting an establishment of religion,or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of thepress; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the Govern-ment for a redress of grievances.”) (N. del E.)

1 El caso anterior había sido el de Gannet v. DePasquale, fallado un año antes,que dejó a la prensa muy disgustada. El fallo sostuvo que un juez podía impedir lapresencia de reporteros en las audiencias preliminares. En el caso Richmond Newspa-pers, el juez Burger, que presidía la Corte, manifestó que al fallo anterior (Gannet v.DePasquale) sólo era aplicable en las audiencias preliminares y no en los juicios. Perola opinión del propio juez Burger en el caso Gannet, al igual que las opiniones de otros

nes de la profesión periodística. Por ejemplo, la pretensión deque la sociedad, entendida como un todo, tendría un derechoa recibir información, información cuya entrega constituye eloficio periodístico. Para Dworkin esta pretensión transformaal derecho a la libertad de expresión en una cuestión de políti-ca y no de principio. Al permitir esta transformación, el perio-dismo contribuye en la práctica a debilitar una libertad quedice valorar y querer reforzar.Palabras clave: Primera Enmienda, libertad de expresión, teoríaconstitucional, revisión judicial, ejercicio del periodismo, censura.

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El caso United States v. Snepp es sin duda el más importante deambos. Al ingresar a la CIA, Frank Snepp firmó un contrato en el queaceptó someter a revisión de la institución, antes de su publicación,todo lo que posteriormente pudiese escribir sobre ella. La CIA sostieneque este consentimiento, que obtiene de todos sus agentes, es necesa-rio, pues así puede determinar de antemano si alguna parte del materialque un autor pretende publicar es de carácter reservado, y adoptaracciones legales para imponer lo que a su entender es material “reser-vado” cuando el autor discrepe de su opinión. Después de retirarse dela CIA, Snepp escribió un libro titulado Decent Interval, en el quecriticó fuertemente la conducta de la CIA durante los últimos meses dela guerra en Vietnam. Snepp temía que la agencia usara su derecho arevisar el manuscrito para dilatarlo y acosarlo afirmando que asuntossin importancia para la seguridad nacional eran reservados, como cier-tamente lo había hecho antes en el caso de Victor Marchetti, otro exagente que había escrito y sometido un libro a la revisión de la CIA2.Luego de mucha indecisión, Snepp decidió publicar el libro sin some-terlo a la revisión previa de la CIA.

La CIA lo demandó por incumplimiento de contrato. Snepp ale-gó que la Primera Enmienda invalidaba su contrato por ser una formade censura. Pero ni el Juzgado Federal ni la respectiva Corte de Apela-ciones, a la cual apeló Snepp, aceptaron su alegato. El juez federaldictaminó que Snepp debía entregar al gobierno, a modo de reparación,todas las ganancias que había obtenido por su libro —sus únicosingresos por su trabajo de varios años. Sin embargo, la Corte deApelaciones revirtió la decisión del Juzgado Federal en este punto,declarando que el gobierno debía contentarse con la indemnización deperjuicios equivalente al daño efectivo causado por la publicación dellibro, que es la reparación habitual en casos de incumplimiento decontrato.

Snepp apeló a la Corte Suprema invocando nuevamente la Pri-mera Enmienda. El gobierno le solicitó a la Corte que no admitiera larevisión del caso, señalando que dadas las circunstancias se conforma-

jueces, parecía incluir también la posibilidad de exclusión de los periodistas en los juiciospropiamente tales, por lo que en el fallo del caso Richmond Newspapers hubo probable-mente un cambio de parecer, tal como lo dice el juez Blackmun en su opinión disidenteen este caso.

2 Marchetti, Victor y John D. Marks: The CIA and the Cult of Intelligence, 1974.

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ba con la indemnización asignada por la Corte de Apelaciones. Peroagregó que si la Corte Suprema decidía revisar el caso, aprovecharía laoportunidad para alegar a favor de que se revirtiera la resolución de laCorte de Apelaciones y se reinstaurase la pena más gravosa que habíaordenado el Juzgado Federal. Contrariamente a los deseos del gobierno,la Corte acogió el recurso, pero, al final, sólo para reinstaurar la penamás onerosa. La Corte hizo esto, contraviniendo todas las tradicionesde imparcialidad judicial y sin darle a nadie la oportunidad de exponersus argumentos. Una corte, en la que supuestamente prevalece el idealde mesura (judicial restraint) de los jueces, torció los principios de laimparcialidad procesal para arribar a un resultado que ninguna de laspartes había solicitado.

Algunos periodistas han especulado que la Corte estaba enfureci-da con la prensa por el libro The Brethren, escrito por Woodward yArmstrong en 1980, que contaba la “historia secreta” de la Corte, y queésta había aprovechado la oportunidad para vengarse. Pero muchosabogados defensores de la Primera Enmienda opinan que se trata dealgo preocupante y que este caso es tan sólo el ejemplo más reciente ydramático del debilitamiento que está sufriendo la libertad de expresiónen los Estados Unidos.

Vale la pena describir con algún detalle la evidencia a favor deesta opinión pesimista. Ningún prominente abogado constitucionalista(salvo el juez Black) ha pensado alguna vez que la Primera Enmienda leimpida al gobierno regular de alguna manera la libertad de expresión.Siempre ha existido la posibilidad de que las personas demanden a otrasen la Corte por injurias y difamación, por ejemplo, e incluso los másfervientes defensores de la libertad de expresión han admitido que nadietiene un derecho constitucional a dar alarma de incendio gritando “fue-go” en un teatro lleno de personas, o a publicar información sobremovimientos de tropas en tiempo de guerra. Sin embargo, cuando lalibertad de expresión entra en conflicto con otros intereses, la preocu-pación de la Corte por la libertad de expresión ha tenido mareas altas ybajas, y algunos sostienen que actualmente nos encontramos en unmomento en que la marea está sumamente baja.

La Corte presidida por el juez Warren llegó muy lejos, por ejem-plo, en lo que se refiere a proteger de la censura a la p*rnografía, sobrela base de que no le compete al Estado determinar qué cosas debería ono debería la gente, en privado, considerar como de mal gusto o vergon-

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zosas. Pero la Corte del juez Burger aceptó la idea de censura conformecon las pautas locales de la decencia, moral y buenas costumbres, y sibien este criterio no ha planteado ningún problema a los productores dep*rnografía de Times Square, ha hecho que muchos cines de ciudades ypueblos pequeños se hayan vuelto muy cautelosos. Otro ejemplo sonlas demandas por injurias y difamación entabladas por figuras públicascontra los diarios. En el famoso caso Times v. Sullivan, la Corte deljuez Warren sostuvo que una persona pública no podía demandar porinjurias a un periódico aun cuando lo publicado fuese falso y perjudi-cial, salvo que ella lograra probar que lo publicado no sólo era mera-mente falso sino que además hubo ya sea intención maliciosa o ya seaimprudencia por parte del periódico. La Corte sostuvo que debía supo-nerse que las figuras públicas han renunciado a su derecho a demandarpor simples tergiversaciones.

La Corte del juez Burger no ha invalidado la sentencia del casoSullivan, pero acotó la clase de personas a tener en cuenta como figuraspúblicas para estos efectos, y en el caso Herbert v. Landau sostuvo queincluso cuando una figura pública interpone una demanda, los periodistaspodrán ser interrogados, bajo juramento, respecto de sus métodos deinvestigación y criterios editoriales, con el fin de demostrar su malicia oimprudencia. La Corte rechazó la queja de los diarios y canales detelevisión de que la amenaza de tales interrogaciones, en las cuales losperiodistas se verían forzados a defender criterios en gran parte subjeti-vos, inhibiría seriamente la libertad de los periodistas para investigar,restándole por ende efectividad a su servicio público.

Dos de los recientes fallos más importantes relacionados con laPrimera Enmienda jamás llegaron a la Corte Suprema. El primero fue elpublicitado caso del periodista Myron Farber, del New York Times, elque discutí tiempo atrás en un artículo3. Las cortes de New Jerseysostuvieron que Farber podía ser detenido y encarcelado por desacatosi se negaba a entregar sus archivos, los que tal vez podían contenerinformación útil para los abogados de la defensa de un individuo acusa-do de asesinato. The New York Times (con el respaldo de otros diarios)argumentó que si los periodistas no son capaces de garantizar reserva asus informantes, sus fuentes desaparecían y el público perdería una

3 Dworkin, Ronald: “The Rights of Myron Farber”, 1978.

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importante fuente de información. Pero las cortes no aceptaron elargumento4.

El segundo caso, The Progressive, aun cuando terminó en co-media, fue sin embargo la ocasión para que fuese concedida por vezprimera vez en los Estados Unidos una orden judicial precautoria decensura previa de una publicación. La revista en cuestión se proponíapublicar un artículo titulado “El Secreto de la Bomba-H: Cómo loConseguimos, Por Qué lo Contamos”, y lo sometió a la Comisión deEnergía Atómica (Atomic Energy Commission) para una aprobacióninformal. El autor, de hecho, sólo había usado en el artículo informa-ción pública y legalmente asequible. No obstante, la Comisión se negó adarle el pase al reportaje y entabló una demanda judicial para prohibir supublicación, declarando que, conforme a la Ley de Energía Atómica(Atomic Energy Act), toda información relativa a las armas nucleareses “inherentemente reservada” y no puede publicarse sin la autorizaciónprevia de la Comisión. La Comisión persuadió al juez de una cortedistrital, quien escuchó en secreto el testimonio del gobierno, de que lapublicación sería perjudicial para la seguridad nacional porque podríapermitirle a un país pequeño —Uganda, encabezado por Idi Amin, erael ejemplo del momento— construir una bomba de hidrógeno.

La revista The Progressive apeló contra la prohibición ante laCorte de Apelaciones. Sin embargo, antes de que la Corte actuara, sehizo evidente que la información usada por el autor estaba al alcance decualquiera en una biblioteca pública que era financiada por la Comisión,y varios periódicos y revistas publicaron entonces los contenidos delartículo propuesto sin solicitar autorización. El gobierno echó pie atráscon cierto bochorno y el reportaje de The Progressive fue finalmentepublicado. Sin embargo, era un mal presagio el hecho de que la PrimeraEnmienda hubiese proporcionado tan poca protección en este caso. Elargumento de “reserva inherente” que usó la Comisión —esto es, quees ilegal publicar cualquier información relativa a las armas atómicassin que haya sido específicamente autorizada— es absurdamente am-plio y, a mi juicio, no habría sido acogido en tribunales de jerarquíasuperior. Pero las cortes quizás habrían admitido un procedimiento quepermitiera que un juez decida casos particulares de censura en sesiones

4 Tampoco lo aceptó la Cámara de los Lores en Gran Bretaña cuando la BritishSteel Corporation demandó judicialmente a la estación Granada de TV con el fin deobtener el nombre de un informante en la administración de la Steel Corporation.

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secretas donde los “expertos” técnicos del gobierno podrían alarmar aljuez, ejerciendo así una influencia indebida. La era atómica no es unambiente sano para la libertad de expresión.

No toda la evidencia acerca del actual debilitamiento de la liber-tad de expresión proviene de fallos judiciales. La Ley de Libertad deInformación (Freedom of Information Act), que fue reforzada por elCongreso tras el escándalo de Watergate, estipula que cualquier perso-na puede acceder a cualquier información en manos del gobierno fede-ral, con algunas excepciones para proteger la privacidad de las perso-nas, los secretos comerciales, la seguridad nacional, u otros similares.Gracias a esta ley hemos podido acceder a mucha información valiosa,como por ejemplo a algunas partes del libro sobre Camboya escrito porWilliam Shawcross. Pero la presión a favor de una enmienda sustancialsigue en aumento. Los médicos han señalado que algunos experimentosdel tipo doble ciego destinados a probar nuevos medicamentos y proce-dimientos se malogran cuando los periodistas descubren informaciónque destruye la reserva necesaria para que el experimento sea estadísti-camente significativo. Los científicos sostienen que el incentivo parallevar a cabo investigaciones podría verse comprometido cuando losdiarios difunden detalles interesantes de postulaciones a fondos. ElCentro Nacional de Control de Enfermedades ha declarado que loshospitales no recurren a su ayuda para localizar infecciones intrahospi-talarias cuando los periodistas pueden poner a disposición de potencia-les demandantes los informes que el Centro emite a los hospitales.

La CIA ya se beneficia de un eximente específico en la Ley deInformación, el cual le permite retener información por motivos deseguridad nacional. Ahora busca una reserva mucho mayor —y dado elclima de preocupación por mejorar los servicios de inteligencia a raízde la ocupación de la embajada estadounidense en Irán, podría obtener-la. El Departamento de Justicia, por ejemplo, está patrocinando unaenmienda (HR7056) que eximiría de la ley cualquier cosa que la CIAestime que sea información obtenida de fuentes no gubernamentales, oinformación que tienda a identificar fuentes de inteligencia, o informa-ción relacionada con los sistemas de recolección de información deinteligencia. La enmienda propuesta estipula expresamente que las deci-siones de la CIA de retener información por la vía de determinar quepertenece a una de estas categorías no podrá ser revisada por corte

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alguna. Hasta ahora, sin embargo, el comité del Senado que se ocupade los asuntos de la CIA se ha opuesto a esas restricciones.

El Congreso, sin embargo, está dando pasos para la aprobaciónde una nueva ley que establece que es un delito el que un ex agente dela CIA o cualquiera otra persona publique el nombre de un agente enservicio. La versión del Senado del proyecto de ley, tal como fuemodificado por el Comité de Inteligencia, estipula ahora que aquellasotras personas que no sean ex agentes o agentes en servicio, no queda-rán sujetas a esa prohibición de dar a conocer los nombres de agentes,salvo que lo hagan como parte de un “patrón o práctica”. El informedel Comité indica que esta salvedad tiene por finalidad proteger a los“periodistas prestigiados” (mainline journalists). Pero la salvedad estan vaga que, en realidad, ofrece escasa protección, y el proyecto, deser constitucional, sin duda restringirá las investigaciones que puedanrealizar los periodistas sobre la CIA.

La prensa, como señalé antes, no ha perdido todas sus batallas.En el caso Richmond Newspapers, la Corte del juez Burger rechazóunánimemente el intento de la administración de Nixon por evitar lapublicación de los Documentos del Pentágono (Pentagon Papers), ydeclaró que los medios de comunicación tienen cierta posición protegi-da constitucionalmente por la Primera Enmienda, con fuerza suficientecomo para que el juez que preside un proceso judicial deba dar unarazón especial para prohibir el acceso de los periodistas en un juiciopenal. Con todo, la prensa cree que en general está perdiendo terreno.

El vasto libro de Nat Hentoff sobre la historia de la PrimeraEnmienda5 describe el origen de la idea de libertad de expresión y de lalibertad de prensa en los Estados Unidos desde Peter Zenger en adelan-te. El autor, con manifiesta tristeza, hace notar los síntomas de lo queél simplemente interpreta como su actual desmoronamiento. El libro esnotablemente fácil de leer y variado. Tiene el mérito de mostrar cómola idea de la libertad de expresión asume distintos contenidos a medidaque los subyacentes temas sustantivos varían desde la política educa-

5 Hentoff, Nat: The First Freedom: The Tumultuous History of Free Speech inAmerica, 1979.

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cional hasta la obscenidad y los reportajes sobre juicios penales. El tonodel libro parece ecuánime. Los argumentos de Hentoff se basan pri-mordialmente en citas de otros. Sin embargo, no hay duda algunarespecto de su postura en este tema. Él es partidario de la libertad deexpresión y en su libro hay victorias y derrotas en pos de la libertad,héroes y cobardes de la prensa, y amigos y enemigos de la libertad.

Pero el texto no hace gran esfuerzo por analizar los fundamentosfilosóficos de la libertad de expresión o de la libertad de prensa, nitampoco por ver los límites de las libertades y prerrogativas que Hen-toff quiere defender. En este aspecto es el clásico periodista que selamenta por el destino de la Primera Enmienda en las cortes, aunqueescribe mejor y con más entusiasmo y conocimientos que la mayoría.La prensa considera esta Enmienda como una especie de fuero privadoy combate en forma más o menos automática todo rechazo de lascortes a reconocer en ese fuero alguna protección adicional. Los perió-dicos y las redes de comunicación denunciaron con virulencia lasresoluciones judiciales en los casos Farber y Herber, incluso con másvirulencia aún que en los casos The Progressive y Snepp.

Sin embargo, esta estrategia de apelar automáticamente a la Pri-mera Enmienda es, a mi entender, equivocada, incluso si la únicaintención de la prensa fuese expandir sus facultades legales tanto comosea posible. Porque si se populariza la idea de que la Primera Enmiendaes un escudo multiuso para periodistas, que los protege de juicios porinjurias y difamación, destituciones, investigaciones y censura, se con-vertirá por ende en un escudo débil, puesto que parecerá obvio que unpoder tan enorme de la prensa debería equilibrarse con otros interesesprivados y sociales existentes en la comunidad. Lo que entonces sufriráserá la función medular histórica de la Primera Enmienda, que essimplemente la de garantizar que todos aquellos que deseen expresarsesobre temas políticos y sociales controvertidos tienen la libertad dehacerlo. Tal vez la sorprendente debilidad de la Primera Enmienda paraproteger a los procesados en los casos The Progressive y Snepp, porejemplo, sea en parte consecuencia de la misma efectividad con que losmedios persuadieron a las cortes, en alguna época pasada, de que elpoder de la Primera Enmienda se extiende mucho más allá de los casosdirectamente relacionados con la censura.

Para determinar si hay evidencia para esta sospecha, debemosconsiderar un tema que Hentoff y otros amigos de la Primera Enmienda

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pasan por alto. ¿Cuál es el fin de la Primera Enmienda? ¿A quién debeproteger? Hay una variedad de opiniones posibles en este tema. Lateoría que predomina entre los abogados constitucionalistas en los Es-tados Unidos considera que los derechos constitucionales de la libertadde expresión —incluida la libertad de prensa, que en lenguaje constitu-cional se refiere a la palabra publicada en general y no a los periodistasen particular— están destinados a proteger al público receptor. Esdecir, no protegen a quien habla o al escritor mismo sino al público alque éste se quiere dirigir. Según este punto de vista los periodistas yotros escritores están protegidos de la censura para que el público engeneral pueda tener acceso a la información que necesitan para votar ydirigir sus asuntos con inteligencia.

En su famoso ensayo On Liberty, John Stuart Mill ofreció unajustificación similar pero más fundamental del derecho a la libertad deexpresión. Mill dice que si todos tienen libertad para proponer cualquierteoría sobre la moral pública o privada, sin importar cuan absurda oimpopular pudiese ser ésta, mayor será la probabilidad de que la verdadbrote del mercado de ideas resultante, y la comunidad como un todoestará en mejores condiciones que lo que estaría si se censuraran lasideas impopulares. De nuevo, según esta explicación, a los individuosparticulares se les permite expresarse libremente para que pueda benefi-ciarse en el largo plazo la comunidad a la cual se dirigen.

Pero otras teorías de la libertad de expresión —que en sentidoamplio incluyen a la prensa— sostienen que el derecho está destinado aproteger al orador, esto es, que los individuos tienen derecho a hablar,no para el beneficio de otros sino porque ellos mismos sufrirían undaño inaceptable si fuesen censurados. Quienquiera que adhiera a estapostura debe explicar, desde luego, por qué la censura constituye unalesión más gravosa que otras formas de regulación. Debe demostrarpor qué una persona sufre un menoscabo mayor cuando se le prohíbehablar libremente de política que cuando, por ejemplo, excede los lími-tes de velocidad, viola la propiedad privada o se ha fusionado con otrospara restringir el comercio.

Podrían proponerse distintas teorías: que la censura es degra-dante porque sugiere que el que habla o escribe no merece la mismaconsideración que los demás ciudadanos, o que sus ideas no merecenel mismo respeto; que la censura es insultante porque le niega la igual-dad de expresión en política y por ende vulnera su condición de ciuda-dano libre e igual; o que la censura es grave porque inhibe el desarrollo

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de su propia personalidad e integridad. Mill formula algo parecido a estaúltima afirmación en On Liberty, aparte de exponer su argumento delmercado-de-ideas, por lo que se puede decir que su teoría se preocupade proteger al emisor y también al receptor.

Las teorías que se preocupan de proteger a la audiencia formu-lan generalmente lo que he llamado un argumento de política en defensade la libertad de expresión y de la libertad de prensa6. Es decir, en estasteorías se argumenta que los periodistas deben tener ciertas prerrogati-vas, no porque ellos u otros tengan derecho a una protección especial,sino con el fin de garantizar algún beneficio general para la comunidadcomo un todo, así como los agricultores deben recibir a veces ciertossubsidios del Estado, no para su beneficio personal sino para garantizartambién un beneficio para la comunidad. Por otro lado, las teorías quese preocupan de proteger al emisor formulan argumentos de principiopara defender la libertad de expresión. Sostienen que la posición espe-cial del emisor, como alguien que quiere expresar sus convicciones enmaterias de importancia política o social, le da derecho, en justicia, agozar de una consideración especial, incluso si la comunidad como untodo pudiese verse perjudicada por permitirle expresarse. De modo queel contraste es enorme: en el primer caso el bienestar de la comunidadsirve de fundamento para la protección de la libertad de expresión,mientras que, en el segundo, el bienestar de la comunidad es ignoradocon el fin de entregar esa protección a la libertad de expresión.

La distinción es relevante para la presente discusión en muchasformas. Si la libertad de expresión se justifica por motivos de política,luego cabría otorgarles a los periodistas privilegios y poderes especialesa los que no pueden acceder los demás ciudadanos, puesto que ellos[los periodistas] realizan una función importante y, de hecho, indispen-sable al proveer de información al público en general. Pero si la libertadde expresión se justifica por un asunto de principios, entonces seríainaceptable suponer que los periodistas debieran gozar de una protec-ción especial que otros no tienen, porque eso significaría afirmar queellos, en cuanto individuos, son más importantes o dignos de mayorconsideración que otros.

Puesto que las facultades que la prensa exige, tal como la posibi-lidad de estar presente en juicios penales, deben ser especiales y sólo

6 Véase Dworkin, Ronald: Taking Rights Seriously, 1977.

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para ella, es natural que los medios de comunicación favorezcan unaconcepción de la libertad de expresión basada en el argumento depolítica que se preocupa de proteger a la audiencia: a saber, que laprensa es esencial para que el público se informe. Sin embargo, en estaversión hay un peligro correlativo. Si se justifica la libertad de expre-sión como un asunto de política, luego cada vez que se tome unadecisión respecto a si la libertad de expresión requiere de un eximente oprivilegio adicional, entonces otras dimensiones rivales del interés delpúblico deberán sopesarse con el interés de ese mismo público por lainformación.

Supongamos, por ejemplo, que se discute si la Ley de Libertadde Expresión debería enmendarse para que el Centro de Control deEnfermedades no se vea obligado a proveer información a los periodis-tas; o si la Comisión de Energía Atómica debería tener la facultad deprohibir que una revista publique un artículo que podría facilitar elacceso de otras potencias mundiales a información atómica. El interésgeneral del público a estar bien informado exige oponerse, en amboscasos, a la reserva y a la publicación. Pero también es de interéspúblico que los hospitales sean higiénicos y que no haya peligro nu-clear, por lo que es necesario sopesar estos dos tipos de intereses,como en los análisis de costo-beneficio, para determinar dónde yace elinterés general del público. Supongamos que en el largo plazo (tomandotambién en cuenta los posibles efectos secundarios) el público perdieramás, en su conjunto, si dicha información fuese publicada. Sería con-tradictorio, entonces, argumentar que esa información se debería publi-car en aras del interés del público, y el argumento a favor de la libertadde expresión, por motivos de política, sucumbiría.

El problema es muy diferente, en cambio, si tomamos la libertadde expresión como un asunto de principios. Pues ahora cualquier con-flicto entre la libertad de expresión y el bienestar de la sociedad no esun seudoconflicto entre dos aspectos del interés del público que sepudiesen amalgamar en cierta opinión sobre el interés de la sociedad ensu conjunto. Es un conflicto genuino entre los derechos de un emisorparticular como individuo y los intereses rivales de la sociedad comoun todo. Salvo que el interés rival sea de gran envergadura —porejemplo, que la publicación pueda originar una situación de emergenciau otro grave peligro—, el derecho del individuo debe primar por sobreel interés social, puesto que eso es lo que significa suponer que él tieneeste tipo de derecho.

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Por lo tanto, cuando la prensa reclama algún privilegio o protec-ción especial, es importante decidir si ese reclamo se basa en un asuntode principios o de política. La importancia de esta distinción se ha vistoalgunas veces minimizada por una concepción que últimamente se hapuesto de moda, a saber, que el público tiene lo que se ha llamado un“derecho a conocer” la información que puedan conseguir los periodis-tas. Si eso simplemente quiere decir que el público tiene un interés en elconocimiento —que la comunidad estará mejor, manteniéndose todo lodemás igual, si sabe más que si sabe menos sobre, por ejemplo, juicioscriminales o postulaciones a fondos o secretos atómicos—, entoncessólo estamos replanteando el conocido argumento de política a favor deuna prensa libre y poderosa: un público más informado se traducirá enuna mejor sociedad en general. Pero la proposición de que el públicotiene un derecho a saber sugiere algo mucho más fuerte que eso, asaber, que hay un argumento de principio, protector-de-la-audiencia, afavor de cualquier privilegio que incremente la capacidad de la prensapara recoger noticias.

Pero esa sugerencia más fuerte es, de hecho, muy engañosa. Esincorrecto suponer que miembros individuales de la comunidad tienen,en cualquier sentido fuerte, el derecho de conocer los asuntos que losperiodistas deseen investigar. A ningún ciudadano se le habría negadosu igualdad, independencia o integridad si, por ejemplo, Farber no hu-biese escrito alguno de sus reportajes en el New York Times sobre elDr. Jascalevich, y ninguno de ellos podría haber interpuesto una de-manda contra Farber obligándolo a escribirlos, o exigiendo una indem-nización de daños por no haberlo hecho. Tal vez la situación del ciuda-dano promedio se hubiese visto desmejorada si estos reportajes no sehubiesen escrito, pero ése es un asunto del bienestar general de lasociedad, no de un derecho individual.

Cualquiera sea el caso, lo que se supone es que el presuntoderecho a saber es un derecho del público en su conjunto y no de unciudadano en particular. Lo que resulta prácticamente incoherente,dado que “el público” en este contexto es sólo otra forma de denominara la comunidad como un todo. Y sería extraño decir que aunque lacomunidad quisiera, por medio de sus legisladores, enmendar la Ley dela Libertad de Información para eximir de ella a los informes prelimina-res de las investigaciones médicas, porque la comunidad cree que laintegridad de esa investigación es más importante que la información a

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la que renuncia debido a ese eximente, no debe hacerlo en virtud de suderecho a obtener esa información. El análisis de los asuntos relativos ala Primera Enmienda mejoraría mucho si el interés del público en lainformación, que podría ser contrarrestado por su interés en la manten-ción del secreto, no fuese mal etiquetado como un “derecho” a saber.

Quizás ahora queda más claro por qué creo que es una malaestrategia de la prensa intentar ampliar el ámbito de la Primera Enmien-da. Siempre existe el riesgo de que las cortes —y la profesión legal engeneral— se decidan por una teoría respecto a una disposición consti-tucional específica. Si la protección de la Primera Enmienda se limita alprincipio de que nadie que quiera expresarse sobre temas o en manerasque estime importantes pueda ser censurado, entonces la única teoríade la Primera Enmienda será una teoría de los derechos individuales. Yesto significa que los preceptos de la libertad de expresión no puedenser contrarrestados por el argumento de que en algunos casos particu-lares la censura y la regulación son más beneficiosas para el interéspúblico.

Pero si la protección de la Enmienda se invoca cuando el alegatoha de fundarse en un argumento que busca proteger a la audiencia —porejemplo, si se declara que la opinión editorial de los periodistas no debeser objeto de demandas por injurias y difamación porque esto los haríamenos efectivos en su búsqueda de noticias para lectura del público—, laúnica teoría que podría justificar un alcance tan amplio de la Enmiendatendrá que ser una teoría de política. No es sorprendente que en loscasos de los que se queja la prensa, las posturas minoritarias —quesostienen que a la prensa se le debería haber dado lo que pedía—contengan muchos argumentos de política y pocos de principio. En elcaso Herbert, por ejemplo, el juez Brennan fundamentó su postura disi-dente en una teoría de la Primera Enmienda muy similar a la teoría deMill destinada a proteger a la audiencia. Brennan citó el famoso comenta-rio de Zechariah Chafee: “La Primera Enmienda protege … el interéssocial en la búsqueda de la verdad, de manera que el país pueda no sóloadoptar el curso de acción más sensato, sino también pueda llevarlo acabo de la manera más sensata …”.

Pero estas apelaciones al bienestar general del público se prestanpara que se replique que, considerados todos los factores, el interésreal del público se vería más favorecido en algunos casos por la censu-

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ra que por la publicación. En contraste, si la Enmienda se limita a suobjetivo medular, cual es la protección del emisor, puede proporcionar,al apelar a los derechos individuales en lugar de apelar al bienestargeneral, un principio de derecho lo suficientemente fuerte para otorgaruna protección importante en un caso que verdaderamente concierna ala Primera Enmienda, como el de The Progressive. Pero si la Enmiendapasa a ser muy amplia, sólo puede defenderse con argumentos depolítica como los que dio Brennan. Es decir, ella sólo puede defendersecon los argumentos que precisamente la hacen más vulnerable en loscasos en que más se la necesita.

III

Si nos centramos exclusivamente en lo medular de la PrimeraEnmienda, que protege a quien emite una opinión por una cuestión deprincipios, el historial reciente de la Corte y del Congreso se ve mejor,aunque dista de ser impecable. Antes del caso Snepp, ese núcleo delprincipio de la libertad de expresión se vio amenazado, podría decirse,sólo en los casos que le importan muy poco a la prensa, como los deobscenidades, y en el The Progressive, que sólo se trató de una senten-cia de una corte de distrito y que concluyó de todos modos en untriunfo para la prensa. Los otros fallos que tanto enfurecieron a losperiodistas —como Farber y Herbert— fueron todos dictámenes quesimplemente no acogieron los argumentos de política que planteabanlos periodistas, a saber, que el público se vería en general más benefi-ciado si los corresponsales gozaran de privilegios especiales. Los esca-lofriantes efectos que tendrían estos fallos, según las predicciones de laprensa, no se han materializado; de hecho, Mike Wallace, uno de losreporteros que se negó a ser interrogado en el caso Herbert, hace pocoexpresó que tal vez la prensa habría merecido perder ese juicio.

En todo caso, si la democracia funciona con mediana eficacia, ysi los argumentos de política de los periodistas son sensatos, a la largavan a obtener los poderes que buscan a través del proceso político, ypor lo tanto no han perdido nada de sempiterna importancia con estosfallos judiciales que les han negado esos poderes. Porque si en verdadel público se ve más beneficiado en general cuando la prensa es pode-rosa, cabría esperar que el público se dé cuenta, tarde o temprano, de

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dónde recaen sus intereses —tal vez con la ayuda de la propia prensa.Salvo en casos como el de Farber, en que la ampliación del poder de lapresa infringiría los derechos de los individuos —en ese caso el dere-cho a un juicio imparcial—, la sociedad puede entonces darle a laprensa lo que ésta quiere a través de la legislación.

Sin embargo, surge la pregunta de si el fallo del caso RichmondNewspapers (en el cual, como mencioné, la Corte Suprema sostuvo queen la ausencia de fuertes intereses contrapuestos los periodistas tienenderecho a presenciar los juicios criminales) muestra que la Corte ahorasuscribe una teoría de la Primera Enmienda que va más allá del princi-pio medular y que abarca la protección del bienestar general de laaudiencia. Es cierto que el resultado de ese caso podría justificarse conun argumento de política como el que expuso Brennan en el casoHerbert. La opinión de Burger en el caso Richmond Newspapers señala,por ejemplo, que el interés del público en temas criminales se ve mássatisfecho, e incluso también su inevitable deseo de que los culpablesreciban su castigo, cuando la prensa sigue e informa sobre los juicios.Sin embargo, una lectura cuidadosa de las opiniones en este juiciomuestra que aunque los siete jueces de la Corte Suprema que votaron afavor de la prensa (el juez Rehnquist se opuso y el juez Powell noparticipó en el caso) procedieron en base a teorías un tanto distintas,dos argumentos dominaron, ninguno de los cuales era estrictamente unargumento de política del tipo propuesto por Mill.

El primero, enfatizado especialmente por Burger, y al parecerpor Blackmun, vincula la protección de la Primera Enmienda a la histo-ria. Según este argumento, si algún proceso importante del gobierno haestado abierto al público en virtud de antiguas costumbres de la juris-prudencia anglo-estadounidense, entonces los ciudadanos tienen un de-recho, amparado por la Primera Enmienda, a la información sobre eseproceso, y por lo tanto la prensa tiene un derecho, por derivación, aconseguir y entregar esa información. El derecho de los ciudadanos noes absoluto, puesto que se debe ceder si, por ejemplo, entra en conflic-to con los intereses del acusado. Pero el argumento sigue en pie en uncaso, como en el de Richmond Newspapers, en el que no hay interesesimportantes del acusado que estén en juego, o cuando la Corte puedeproteger esos intereses con mecanismos distintos a la prohibición de lapresencia de la prensa en los juicios.

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A mi juicio, este argumento basado en la historia es débil porqueno hay razón para que la costumbre pase a ser un derecho, salvo queexista un argumento de principio independiente de por qué la gentetiene un derecho a aquello que recibe por costumbre. En todo caso, deningún modo se trata de un argumento que requiera que las cortesdecidan si el bienestar social se ve favorecido, considerados todos losfactores, al negarle a la prensa acceso a información o a relatos escalo-friantes sobre cualquier caso particular. Lo que sostiene es que laprensa debe ser admitida en los juicios criminales a menos que hayaalguna razón especial en contra de ello, y no sólo el balance del bienes-tar general.

El segundo argumento, enfatizado especialmente por Brennan, esmás importante y también más complejo. Éste insiste en que la prensanecesita de alguna protección especial, no sólo para promover el biengeneral sino también para preservar la estructura misma de la democra-cia. La frase clásica de Madison, para este argumento es citada confrecuencia en los alegatos de la prensa en juicios de derechos constitu-cionales. Según Madison, “un gobierno del pueblo, sin informaciónpública o sin los medios para acceder a ella, no es sino el prólogo deuna farsa o de una tragedia; o quizás de ambas … un pueblo quepretende autogobernarse debe armarse con el poder que otorga el co-nocimiento”.

Éste no es el argumento de Mill, quien planteó que mientras másinformación tenga la gente, mayor será la probabilidad de que laspersonas alcancen, en general, lo que más anhelan. Más bien se tratadel argumento de que los individuos necesitan cierta información paraincluso ser capaces de determinar lo que quieren, y para participarcomo iguales en el proceso de gobernarse a sí mismos. El argumentode política formulado por Mill es abierto: cuanta más información,mejor. Pero el argumento madisoniano de la estructura democrática nopuede ser abierto, pues entonces terminaría siendo paradójico y auto-contradictorio.

Lo anterior es así porque toda ampliación de la Primera Enmiendaes, desde la perspectiva democrática, un arma de doble filo. Intensifica lademocracia, ya que la información pública acrecienta el poder general dela sociedad. Pero también contrae a la democracia, puesto que cualquierderecho constitucional inhabilita a la asamblea legislativa que ha sidoelegida por votación popular a legislar de un modo diferente aunque así lo

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quisiese, y entonces el poder general de la sociedad disminuye. La demo-cracia supone que la mayoría tiene efectivamente poder para gobernarconforme a lo que estima es el interés general de la sociedad. Si es así,cualquiera extensión de la protección a la libertad de expresión y de laprensa tanto aumenta como reduce ese poder, en estas dos formasdiferentes. Cualquier individuo en particular podría ser más efectivo polí-ticamente porque sabrá más acerca de, por ejemplo, instalaciones deenergía atómica. Pero también su efectividad política podría disminuirporque perderá el derecho a elegir a parlamentarios que votarían a favorde censurar la información sobre ese tema. Quizás estime, tras sopesarlos pros y contras, que esto acarree en su conjunto una pérdida de poderpolítico, en especial si él preferiría sacrificar el acceso a esa informacióny contar así con la ganancia en seguridad que resulta del hecho de quenadie cuente con esa información.

Toda decisión relativa a la censura confronta a los ciudadanoscon este tipo de dilema de costo-beneficio, y no es posible decir quenecesariamente se gana poder político cuando el tema se retira delámbito de la política y lo decide, en cambio, la Corte Suprema. Dehecho, sería tentador argumentar lo contrario: que una democraciagenuina y vehemente no requeriría la Primera Enmienda, ya que enton-ces toda controversia específica de censura se decidiría por la voluntadmayoritaria del Congreso y de las legislaturas estatales. Pero eso es irmuy lejos, porque, como advirtió Madison, las personas necesitan unaestructura general y protegida de información pública para decidir almenos en forma inteligente si se desea más o menos información. Nohay democracia entre esclavos que pudieran hacerse del poder si tansólo supiesen cómo hacerlo.

Sin embargo, el error opuesto es igualmente grave. Esto se debea que es absurdo suponer que el electorado estadounidense, que yatiene acceso a una cantidad mucho mayor de información pública, ymás sofisticada, de la que muestra estar dispuesto a utilizar, ganaría enpoder democrático si la Corte Suprema decidiera, por ejemplo, que elCongreso no puede enmendar la Ley de Libertad de Información paraeximir los informes del Centro de Control de Enfermedades, sin impor-tar cuantas personas piensen que ese eximente es una buena idea. Porende, el argumento de la estructura democrática requiere, por su lógicainterna, trazar la línea del umbral entre las interpretaciones de la Prime-

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ra Enmienda que protegerían la democracia y las que violentarían lademocracia.

Hay una manera evidente, aunque difícil, de trazar esa línea deumbral. Requiere que la Corte Suprema describa, al menos en términosgenerales, qué forma de intromisión en los poderes de la prensa trabarían elflujo de información al público hasta privar a éste de los medios necesariospara que pueda decidir, en forma inteligente, si es más conveniente revertiresa restricción de la prensa mediante leyes complementarias. La Cortepodría decidir, por ejemplo, que la negación por parte de un organismo degobierno, en forma generalizada y arbitraria, a suministrar información odarle a la prensa la oportunidad de investigar, dejando así al público sininformación para determinar si las prácticas de dicho organismo merecenmayor indagación, cae en el lado incorrecto del umbral7. Sin embargo, noresulta verosímil suponer que el público se vería tan dramáticamente invali-dado si la prensa fuese excluida de los pocos juicios penales en que así losolicitase la defensa del acusado, estuviese la fiscalía de acuerdo y el juezestimase que los intereses de justicia se verían mejor servidos si se proce-diera a esa exclusión. La ciudadanía de un estado que adoptara estapráctica mantendría su competencia para decidir si la desaprueba, y si asífuese, para abolirla a través del proceso político. Por lo tanto, si el argu-mento madisoniano de la estructura democrática se aplica a casos particu-lares mediante la idea de un umbral de competencia pública, el casoRichmond Newspapers debería haberse resuelto a la inversa.

Sin embargo, la opinión del juez Brennan en este caso muestraotro modo de emplear este argumento de la estructura. Él señaló que apesar de que en principio la prensa debería gozar de acceso total a lainformación, en la práctica se requiere dibujar alguna línea medianteuna evaluación de los hechos en juego en cada caso concreto, y no pormedio de un umbral del tipo recién explicado. Esto es, él supondría quetodo obstáculo que restrinja el acceso de la prensa a la información esinconstitucional, salvo que exista un conflicto real de intereses quejustifique tal restricción, en cuyo caso el dilema sería determinar cuálde los intereses —el derecho de la ciudadanía a la información o los

7 La Corte se enfrentó a ese tema en el caso Houhins v. KGBX, en el que losadministradores de la prisión se rehusaron a darle a una estación de televisión oportuni-dad alguna para que investigara las condiciones del penal. Tal vez debido a que dos juecesno pudieron participar en el caso, la Corte no alcanzó una decisión concreta sobre elprincipio legal envuelto.

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otros intereses que están en juego— tiene mayor peso. En el casoRichmond Newspapers el juez Brennan no encontró ningún conflicto deintereses, y por ende consideró innecesario discutir la magnitud deldaño que sufriría la estructura democrática debido a la exclusión encuestión.

Todo esto acerca peligrosamente el argumento de Brennan a unargumento de política similar al de Mill. A pesar de que Brennan ha sidouno de los defensores más fervientes de la libertad de expresión, suargumento sugiere la censura en aquellos casos en que, una vez conside-rada toda la información, se estima que el bienestar general se vería másbeneficiado con la censura o, mejor dicho, cuando la sociedad así locrea. Por lo que el equilibrio descrito por Brennan podría inclinarse encontra y no a favor de The Progressive, por ejemplo. No es absurdosuponer que la publicación de conocimientos atómicos aumenta en algúngrado el riesgo para la sociedad. Pero es absurdo suponer que impedirdicha publicación, considerada en sí misma como lo propone Brennan,podría menoscabar de alguna manera evidente la estructura democráticaestadounidense, o dejar al público, que tiene considerables conocimientosgenerales sobre los peligros atómicos, incapacitado para decidir si cam-biar o no de opinión y eliminar la restricción mediante la acción políticaordinaria. Brennan mismo distinguiría entre los casos de acceso a lainformación, como el de Richmond Newspapers, y los casos de abiertacensura, como el de The Progressive. Pero la teoría que expuso paratratar a los primeros casos fácilmente podría transformarse en una teoríaestructural general de la Primera Enmienda, y entonces la libertad severía afectada.

Los procedimientos empleados por la Corte Suprema en el juiciode Snepp fueron extraordinarios e indefendibles. No obstante, conside-ro que la decisión también fue errónea en los méritos y no simplementeen materia de procedimiento y reparación. Para efectos de precisar elconflicto constitucional en cuestión, supongamos los siguientes he-chos, algunos de los cuales mencioné antes. Al ingresar a la CIA Sneppfirmó un contrato que lo obligaba a entregar para revisión de la institu-ción todo material que pudiera querer publicar después sobre la CIA.De no haber estado de acuerdo con las cláusulas del contrato, no le

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habrían dado el cargo. Decent Interval, el libro que publicó sin some-terlo a revisión previa, no contenía información reservada. Si nuncahubiese trabajado para la CIA y no hubiese firmado ese contrato, habríapodido publicar el mismo libro, con la misma información, sin tenerque pasar por una aprobación previa, y no habría quedado sujeto apena legal alguna. En efecto, si el Congreso aprobara una ley exigiendoque los autores que escriban libros sobre la CIA entreguen sus borra-dores para que la CIA los apruebe previamente, esa ley sería inconstitu-cional porque violaría los derechos que la Primera Enmienda les reco-noce a los autores8.

De modo que la pregunta es ésta: cuando Snepp se unió a la CIAy firmó el acuerdo, ¿renunció a sus derechos constitucionales a publi-car información no reservada sobre la CIA, un derecho que obviamentetiene cualquier persona que no está en la posición de él? He planteado lapregunta así para explicar que uno de los argumentos utilizados por laCIA contra Snepp no ha lugar. La CIA alegó que el requisito desometer a revisión que le había impuesto a Snepp en el contrato no lehacía daño alguno al autor. Si la revisión ponía en evidencia que elautor pretendía revelar información secreta, luego la CIA actuaría paraevitar que eso sucediera. Pero, como correctamente alegó la CIA,Snepp no tiene derechos constitucionales para publicar informaciónreservada. Snepp seguía siendo libre de publicar cualquier informaciónno reservada una vez que hubiese finalizado la revisión, tal como eralibre de hacerlo cualquiera otra persona. El requisito contractual derevisión de los materiales antes de su publicación (argumenta la CIA)sólo le da a la CIA la legítima oportunidad de evaluar por sí misma si loque se pretende publicar es secreto, y tomar las medidas para detenersu publicación si el material se considera reservado. Por ende, el con-trato no constituía una renuncia a un derecho constitucional.

Pero si (como supongo) ni siquiera el Congreso podría obligar aquienes no trabajan para la CIA a entregar sus manuscritos para unarevisión previa, entonces no puede la CIA argumentar que esta revisiónno tiene nada que ver con la censura. La experiencia de Victor Mar-

8 Se trata desde luego de una cuestión diferente (que no puedo considerar en estaocasión), a saber, hasta dónde el Congreso puede llegar a prohibirles constitucionalmen-te a los ciudadanos en general, y a ex agentes en particular, que publiquen informaciónque tal vez sea genuinamente secreta y peligrosa, por ejemplo los nombres de losagentes actuales, como se propone hacer el proyecto de ley que describí antes.

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chetti con la CIA después de entregar su manuscrito demuestra (si esademostración fuese en verdad necesaria) cómo este requisito hace quelo escrito por el autor sea objeto de acuerdos, negociaciones y atrasos,todo bajo la inminente amenaza de llevarlo a juicio, en lugar de tratarsede un asunto respecto a lo que el autor realmente quiere decir, como laPrimera Enmienda insiste en que debería ser9.

Por lo tanto, la pregunta es simplemente si Snepp renunció o noa derechos constitucionales que de lo contrario habría tenido. Nueva-mente todo depende de la postura que uno adopte respecto al sentido yfuerza del derecho a la libertad de expresión. En la petición de unasegunda audiencia a la Corte Suprema, los abogados de Snepp argu-mentaron que “las memorias no revisadas de ex funcionarios de gobier-no que habían desempeñado cargos de confianza, con acceso a infor-mación sobre los aspectos muy delicados de la seguridad nacional, hanhecho contribuciones invaluables para su comprensión y el debate pú-blico. La publicación de innumerables escritos de ese tipo sin que sehaya evidenciado un daño al bienestar de la nación, desmiente la ne-cesidad de que los funcionarios de la CIA deban quedar sujetos arestricciones previas”. Este argumento no es persuasivo si sugiere quepermitir que Snepp renuncie a la Primera Enmienda sería incorrectoporque ello atentaría contra el bienestar general.

Es verdad que si se les permite a la CIA y a otros organismos deseguridad imponer a sus funcionarios, como condición del empleo, elrequisito de que sometan a revisión sus escritos antes de publicarlos,entonces el público, en el transcurso del tiempo, indiscutiblementequedará privado de cierta información que de lo contrario habría adqui-rido. Sin embargo, los argumentos de política de la CIA para rebatireste punto —a saber, que la eficiencia de las operaciones de recolec-ción de información se vería comprometida si la institución no tuviera laoportunidad de revisar los documentos escritos por sus ex funcionariosantes de su publicación — no son nimios. No hay duda de que la CIA

9 La CIA en un inicio hizo una lista de 339 secciones del libro que a su juiciorevelaban información reservada. En esta lista se incluía un pasaje sobre Richard Helms,tomado de los informes del Consejo Nacional de Seguridad, en el que Marchetti infor-maba que “lo que de otro modo habría sido una actuación impecable [de Richard Helms],la estropeó al pronunciar mal Malgay, ex Madagascar, al referirse a la joven república”.Marchetti y Knopf llevaron el asunto a juicio, en el curso del cual la CIA admitió que171 de esas secciones no eran material reservado.

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ha exagerado la importancia de la revisión previa. Dice, por ejemplo,que las agencias extranjeras habrían dejado de proporcionarle informa-ción a los Estados Unidos si Snepp hubiese ganado el juicio. Estasagencias no son tan estúpidas como para suponer que la fuente princi-pal de las filtraciones de información son los libros escritos por exagentes. No obstante, incluso si descontamos esta exageración, siguesiendo verosímil que la CIA sea más eficiente si tiene la oportunidad deevaluar y discutir los distintos párrafos y pasajes de antemano, y alertara sus amigos, incluidas las agencias de inteligencia extranjeras, sobre loque pronto se estará vendiendo en las librerías.

Pero eso significa que existe un genuino asunto de política, decosto-beneficio, que determinar: ¿aumenta o disminuye el bienestargeneral en el largo plazo si libros como el de Snepp son objeto dedilaciones u hostigamiento? La pregunta de si Snepp renunció o no asus derechos es una pregunta nueva del derecho constitucional, que noestá resuelta por ninguna sentencia anterior de la Corte Suprema, ni p*rninguna arraigada política constitucional a favor de la libertad de expre-sión. Si suponemos que se ha de resolver por un cálculo de costo-beneficio de qué es más beneficioso para la comunidad como un todoen el largo plazo, como podría sugerir el argumento de los abogados deSnepp, entonces el argumento de que debe ser resuelta por el sistemajudicial a favor de Snepp, en vez dejarla en manos del Congreso y de laciudadanía, no es muy fuerte.

Pero el argumento de los abogados de Snepp es mucho máspersuasivo, y a mi juicio acertado, si lo que se propone es prestaratención a los derechos de los ciudadanos que desean escuchar lo quequiere decir Snepp, en lugar de prestar atención al bienestar general.Porque estos ciudadanos creen que estarán en mejor posición de influiren las decisiones políticas relativas a la CIA si saben más sobre elcomportamiento de la agencia, y su derecho constitucional a escucharno debería verse cercenado por la decisión personal de Snepp derenunciar a su derecho a entregarles a ellos esa información.

Debo ahora decir algo sobre este derecho constitucional a escu-char. En su conjunto, la Constitución define y ordena las condicionesbajo las cuales deben vivir los ciudadanos en una sociedad justa, yentre esas condiciones es crucial que todos los ciudadanos puedanvotar y participar en política como iguales entre sí. La libertad de

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expresión es esencial para la igualdad en la participación, pero tambiénlo es el derecho de todo ciudadano a que otros, cuyo acceso a lainformación pudiese ser mayor, no se vean impedidos de comunicárse-la. Esto, claramente, no es un tema de política: no se trata de protegerla voluntad de la mayoría o de asegurar el bienestar general en el largoplazo. Así como la mayoría transgrede el derecho del emisor cuando locensura, aun cuando la comunidad se vería más beneficiada con esacensura, también viola el derecho de todo potencial receptor que estimaque su participación política se vería favorecida, ya sea en su efectivi-dad o en el significado que para él tiene, si pudiese escuchar al emisor.

El derecho a escuchar es en general parasitario del derecho a lalibertad de expresión, que constituye la médula de la Primera Enmienda,y suele ser adecuadamente protegido por la aplicación irrestricta de esederecho medular a la libertad de expresión. Porque el derecho a escu-char no es el derecho a saber lo que nadie quiere decir10. Pero elderecho a escuchar se vería seriamente vulnerado si todos los organis-mos del gobierno estuviesen en libertad de exigir como condición decontratación que los funcionarios renuncien a su derecho a revelardespués información que no es reservada sin haberla verificado prime-ro con el organismo.

La ley, por supuesto, permite que los ciudadanos y las firmasprivadas puedan exigir promesas de reserva con el fin de evitar ladivulgación de secretos empresariales, contenidos de diarios personalesu otros similares. Sin embargo, el caso de Snepp es distinto. El derechoa escuchar es parte del derecho de participar en política en un pie deigualdad, y es evidente que la información sobre el comportamiento dela CIA en Vietnam es más relevante a la actividad política que lainformación sobre secretos empresariales o asuntos personales de losciudadanos privados11.

10 Como cuestión legislativa, es necesario reconocer un derecho constitucionalindependiente con el fin de proteger a quienes quieren escuchar a alguien que no tiene underecho constitucional a hablar. La Corte Suprema ha sostenido, por ejemplo, que laPrimera Enmienda protege a los ciudadanos estadounidenses que desean recibir materialpolítico de autores extranjeros, los cuales, por supuesto, no están protegidos por laConstitución de los EE. UU.

11 Desde luego que en casos particulares las diferencias de este tenor pudieran serdiferencias de grado solamente. Los secretos comerciales, por ejemplo, podrían tenerimportancia política. Pero si así fuese, entonces el argumento en contra de hacer valerlas renuncias a derechos constitucionales en esos casos es, en consecuencia, más fuerte.

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De modo que el problema de hacer valer contratos en que serenuncia al derecho a expresarse, tomando en cuenta el derecho, protegi-do constitucionalmente, que los demás tienen a escuchar, es un derechoque, al igual que otros problemas legales, requiere que se tracen líneas.En el caso de Snepp había dos líneas que podía seguir la Corte Suprema.Pudo haber dicho que las instituciones del gobierno, a diferencia de laspersonas o entidades privadas, jamás pueden obligar a la renuncia de underecho constitucional como requisito de contratación. Esta distinción sejustificaría por el hecho de que la información de los organismos guber-namentales es presuntamente de gran relevancia para la participación enpolítica, mientras que la información sobre entidades privadas, aunquetambién podría ser gravitante, presuntamente no lo es.

O la Corte pudo haber dicho que un organismo gubernamentalnunca puede exigir esa renuncia como condición de contratación defuncionarios, salvo que esa condición haya sido expresamente impuestapor el Congreso en vez de haber sido impuesta por el propio organis-mo. La justificación de ese requisito más débil se basaría en que estadecisión —la decisión de si la publicación de documentos de ex funcio-narios sin previa revisión es una amenaza lo suficientemente grave parala seguridad nacional como para justificar la suspensión del derecho aescuchar— es una decisión que debería ser tomada por la legislaturanacional y no por una agencia (CIA) cuyos propio interés en la manten-ción de reserva podría comprometer su juicio al respecto. Tambiénpodría ponerse en duda que este segundo y más débil requisito seasuficiente para cumplir con los estándares de la Primera Enmienda.Pero no es necesario seguir analizando aquí esta cuestión, puesto queambos requisitos, el más fuerte y el más débil, habrían abogado por unfallo a favor de Snepp.

Cabe preguntarse, sin embargo, si un argumento distinto, que nodepende del derecho de los otros a escuchar, sino directamente delpropio derecho de Snepp a expresarse, también hubiera justificado unaresolución que se rehúsa a hacer valer la renuncia de un derecho porvía contractual. Parecería que dicho argumento, apoyado directamenteen los propios derechos de Snepp, ha de fracasar, ya que Snepp tomólibre e informadamente la decisión de aceptar un trabajo que le acarrea-ba el costo de renunciar a un derecho. Si Snepp (quien, como lo dijosucintamente el abogado de la CIA, sabía que no se estaba uniendo alos boy scouts) libremente pactó renunciar a sus derechos de la Prime-

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ra Enmienda al aceptar que revisaran sus manuscritos antes de serpublicados, ¿por qué los tribunales deberían liberarlo de ese pactoahora, cuando le resulta inconveniente? ¿Por qué los tribunales deberíanahora impedir que otras personas hagan ese mismo pacto en el futuro,como ocurriría si se pronunciaran ahora a favor de Snepp?

Éste fue el argumento de la CIA, y prevaleció. Pero no es tanfuerte como parece, dado que se basa en una analogía errada entre underecho constitucional y un trozo de propiedad. La Primera Enmiendano reparte derechos como quien distribuye sellos de canje cuya finali-dad es aumentar la riqueza total de cada ciudadano. La Constitución ensu conjunto establece, como ya mencioné, las condiciones bajo lascuales ha de considerarse que los ciudadanos forman una comunidadde iguales. Un ciudadano individual no tiene más capacidad para redefi-nir esas condiciones que la que tiene la mayoría. La Constitución no lepermite venderse como esclavo ni regalar su derecho a elegir su reli-gión. Y no porque nunca le convenga realizar semejante trato, sinoporque no se puede tolerar que un ciudadano sea esclavo o que sulibertad de conciencia se encuentre hipotecada.

La pregunta que debe hacerse, al considerar si algún derechoconstitucional en particular puede ser cedido, es la siguiente: ¿la renun-cia a ese derecho dejará a una persona en una condición que, según laConstitución, constituye una negación de la igualdad? Puesto que ladefinición de igualdad de posición que entrega la Primera Enmiendaincluye el derecho a informar a nuestros conciudadanos aquello quecreemos importante, así como el derecho a ser fieles a nuestra con-ciencia en asuntos religiosos, no debería haber mayor libertad paratransar el derecho a la libertad de expresión que para transar el derechoa profesar una religión. Por esa razón la analogía con los derechos a lapropiedad es tan deficiente. Si hago un trato financiero que despuéslamentaré, habré perdido dinero. Pero mi posición como alguien queparticipa en política como igual no se ha visto afectada, al menos segúnla definición constitucional de lo que es la esencia de esa posición. Nome he vendido a la esclavitud ni a una situación que la Constituciónconsidera como parte de la esclavitud.

Nuevamente, el argumento no justifica la conclusión de que unapersona jamás debería tener la facultad de acordar no publicar ciertainformación o de obligarse a someterla a una revisión previa. Porque notodos esos acuerdos dejan al individuo en una posición que comprome-

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te su condición como igual político. Por consiguiente, la Corte Supre-ma debe trazar una línea para distinguir entre renuncias permisibles yno permisibles del derecho constitucional a expresarse, y cualquiera delas líneas que definimos al considerar, precisamente ahora, el derechode la audiencia a escuchar, podría ser adecuada para proteger el dere-cho del emisor a la libertad de expresión.

Esto es, la Corte podría decir que los organismos gubernamenta-les no pueden exigir ningún tipo de renuncia de derechos como condi-ción de contratación, o que ninguna renuncia de ese tipo es admisiblesalvo que haya sido específicamente autorizada por el Congreso. Perola Corte, en su breve e insatisfactoria opinión per curiam, no consideróestas posibles distinciones, cualquiera de las cuales hubiese respaldadoel alegato de Snepp. La Corte dio por sentado que todos los empleadosde organismos gubernamentales podrían renunciar a sus derechos de laPrimera Enmienda, incluso sin la autorización específica del Congreso.Esa presunción comete el error de suponer que un derecho constitucio-nal es un simple trozo de propiedad personal.

Por ende se debería haber sostenido que Snepp no había renun-ciado a sus derechos de la Primera Enmienda. Ésta es la conclusiónnecesaria para proteger el derecho de los demás a escuchar, comotambién para proteger la independencia del mismo Snepp. Pero esteargumento a favor de Snepp está ligado a la concepción que defendíanteriormente sobre la libertad de expresión y la Primera Enmienda.Depende del supuesto de que la libertad de expresión es un asunto deprincipio, y que por lo tanto hay gran injusticia, y no sólo una amenazaabstracta al bienestar general de la comunidad, cuando alguien quedesea expresar lo que piensa es amordazado, revisado o dilatado. Sólosi la libertad de expresión se percibe bajo esa luz, queda claro por quées importante proteger incluso a un ex funcionario de la CIA que firmóun contrato y sabía que no se estaba uniendo a un grupo de boyscouts. Los casos Farber y Herbert muestran por qué la PrimeraEnmienda, así concebida, no le otorgará a la prensa todos los poderes yprivilegios que ésta quisiera tener. El caso Richmond Newspapers nosilustra por qué podría incluso quitarle a la prensa algo de lo que habíallegado a conseguir. Pero los casos The Progressive y Snepp revelanpor qué esa concepción es, sin embargo, esencial para la democraciaconstitucional de los EE.UU. La Primera Enmienda debe ser protegidade sus enemigos, pero también debe ser resguardada de sus amigosmás cercanos.

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REFERENCIAS

Dworkin, Ronald: Taking Rights Seriously. Harvard University Press, 1977.———— “The Rights of Myron Farber”. En The New York Review of Books, octubre 26,

1978.Hentoff, Nat: The First Freedom: The Tumultuous History of Free Speech in America.

Delacorte, 1979.Marchetti, Victor y John D. Marks: The CIA and the Cult of Intelligence. Knoff, 1974.Shawcross: Sideshow. Kissinger, Nixon and the Destruction of Cambodia. Simon and

Schuster, 1979.Snepp, Frank: Decent Interval. An Insider´s Account of Saigon´s Indecent End Told by

the CIA´s Chief Strategy Analyst in Vietnam. Random House, 1977.Woodward, Bob y Scott Armstrong: The Brethren. 1979.

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Estudios Públicos, 114 (otoño 2009).

LIBRO

SUSAN SONTAG:CULPAS LITERARIAS, CULPAS MORALES

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JORGE EDWARDS. (1931). Escritor y ensayista chileno. Premio Nacional deLiteratura (1999) y Premio Cervantes de Literatura (1999). Sus novelas más recientesson La Casa de Dostoievsky (Planeta, 2008), El Inútil de la Familia (Alfa*guara, 2004)y El Sueño de la Historia (Tusquets, 2000).

Susan Sontag, Reborn: Journals and Notebooks 1947-1963(editado por David Rieff).(Farrar, Straus & Giroux, primera edición, diciembre de 2008, 336 páginas).

e enteré hace poco de la existencia de un libro póstumo,hecho de páginas de diario y notas inéditas de adolescencia y juven-tud, de Susan Sontag, y entré en acción hasta conseguir un ejemplar.Calculo que gran parte de mi vida en Chile, adolescencia y juventudincluidas, precisamente, ha estado dedicada a este ejercicio, a la bús-queda de libros muy difíciles de encontrar en estos lados: el SaintGenet, de Jean-Paul Sartre, para citar un ejemplo entre muchos otros,o, en una época, los cuentos de Isak Dinesen o las novelas de Machadode Assis. La lista sería interminable y quizá divertida, a pesar de su ladoprovinciano. Me digo a veces que si los libros de este mundo estuvie-ran en las librerías de Santiago, a la vuelta de la esquina, la curiosidad,la intensidad de la lectura, la fascinación, la pasión intelectual, probable-mente serían menores. Este libro, Reborn, con el subtítulo en inglés deDiarios y Libros de Apuntes, 1947-1963, fue editado en Nueva Yorkpor David Rieff, hijo de la escritora, autor, él mismo, de ensayos yreportajes políticos de notable calidad. El título fue sacado por su editor

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del texto mismo, de un momento de gran intensidad, porque todo ellibro es de pasión, asombro, descubrimiento del mundo en todos susaspectos, y sobre todo en su erotismo, en su belleza, en su arte y supensamiento, en su misterio. En una nota de mayo de 1949, en víspe-ras de viajar desde California a la Universidad de Chicago (SusanSontag había nacido en 1933), la autora adolescente escribió:

Conozco la verdad ahora – Sé lo bueno y justo que es amar –Me han dado, en alguna parte, permiso para vivir –Todo comienza desde ahora – He renacido

El prólogo de Rieff a la recopilación de anotaciones personalesde su madre es fuera de serie, atrevido y conmovedor. Confiesa quedecidió hacer él la edición antes de que la hiciera otro, y reconoce quehay cosas en estos diarios y libros de apuntes que son “una fuente dedolor” para él, y muchas que habría preferido no conocer y no dar aconocer a otros. Sin embargo, piensa el lector, no conocerlas habríasignificado no conocer de verdad, en todas sus debilidades y susgrandezas, a la autora, que llegó a ser, al final de su recorrido, uno delos grandes personajes y uno de los mitos intelectuales femeninos de laliteratura del siglo XX. En otras palabras, las anotaciones de la jovenSontag no podían perderse, y en ese caso, era mejor que las diera aconocer él mismo, con fidelidad, con amor filial auténtico y con instan-tes inevitables de incomodidad.

Los primeros apuntes de Susan Sontag son de 1947, cuando ellasólo había cumplido los catorce años de edad. Por asombroso queparezca, la Sontag de esos días, con bastante ingenuidad, con un tonomás o menos solemne, con una conciencia clara de su talento, de suoriginalidad como personaje, es, a pesar de todo, la misma de susensayos célebres de madurez, la de Contra la Interpretación o de LaEnfermedad y sus Metáforas. En su primera entrada, de noviembre del47, la escritora adolescente enumera su ideario esencial:

Yo creo, anota:a) Que no hay un dios personal ni vida después de la muerte;b) Que lo más deseable del mundo es la libertad para ser fielconsigo mismo, esto es, Honestidad;c) Que la única diferencia entre seres humanos es la inteligen-cia…

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Y su ideario precoz continúa en la misma línea. Hacia fines delaño siguiente, después de haber leído bastante bien a Franz Kafka, aThomas Mann, a André Gide, se propone una lista de libros de lecturaurgente: obras de William Faulkner, Sherwood Anderson, LudwigLewishon, George Moore, Dostoievsky, Joris Karl Huysmans, entremuchísimos otros. De paso, anuncia que leerá poemas de Dante,Ariosto, Tasso, Heine, Pushkin, Rimbaud, Verlaine, Apollinaire, y obrasde teatro de Synge, O’Neill, Calderón, Shaw, Hellman… Su hijo yeditor comenta que la lista continúa durante cinco páginas y abarcamás de cien títulos. Habría sido interesante que la publicara completa.Habría sido, quizá, uno de los programas de lectura de adolescenciamás extraordinarios de nuestro tiempo.

En 1949, en la Universidad de California, en Berkeley, entra enun ritmo desaforado de farra, de alcohol, de droga, de amores lesbia-nos, de trasnochadas en lugares peligrosos. Escribe: estoy enamoradade estar enamorada. Sufre de mala conciencia, se cree anormal, másanormal de lo que nos parece a nosotros, sus lectores después de másde medio siglo, y no abandona sus feroces atracones de literaturaclásica, de música, de filosofía, de museos y exposiciones. Su vida esintensa, desbocada. A cada rato da la impresión de que no tiene tiempode redactar frases normales, dotadas de sujeto y predicado. Sólo anota,enumera, exclama. “Dios, escribe esta no creyente de dieciséis años deedad: ¡vivir es enorme!” Renace con cada nueva experiencia, decide,sin alegría, con sentimientos de culpa, aceptar su hom*osexualidad,relativa, como se verá más tarde, y eso explica el título de la recopila-ción.

Susan Sontag comenzó a leer y escribir en los años de Sartre, deHeidegger, de Albert Camus, de William Faulkner, de Cesare Pavese, yen los finales de Thomas Mann y André Gide. Asistió a una primera ymagnífica versión de Muerte de un Vendedor, de Arthur Miller, ydespués ordenó en su diario una lista de obras musicales. Encabeza lalista uno de los conciertos para piano y orquesta de Dimitri Shostakovi-ch. S. S. deja después un espacio en blanco.

“¡Sexo con música, exclama, qué intelectual! (So intellectual!!!)”Es una época que conocimos en Chile a nuestro modo, quizá

con algo de gazmoñería, aunque no estoy tan seguro, pero con inusita-da pasión y sin duda menos libros, menos medios, menos espectácu-los. Susan Sontag, que proclama en diversas entradas su admiración

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por La Montaña Mágica y por Doctor Faustus, se consiguió un buendía el teléfono de Thomas Mann, que vivía en California. Organizó deinmediato un encuentro y partió a visitarlo con un par de amigos. “Hoy,escribe el 28 de diciembre de 1949, en compañía de E y de F, interro-gamos a Dios… Su mujer, delgada, de cara y pelo gris, abrió la puerta.Él, al final del amplio living, sentado en un sofá, sostenía con un collarun gran perro negro que habíamos escuchado ladrar mientras nosacercábamos… Terno beige, corbata marrón, zapatos blancos, piesjuntos, rodillas separadas… Su hablar es lento y preciso, y su acento esmucho menos prominente de lo que esperaba.”

¿Qué entendería Sontag por un acento prominente? ¿Por quépensaba que un escritor tenía que hablar como un actor de teatro? Entodo caso, a pesar de su insolencia juvenil, quedó impresionada. Y lascosas que le dijo Mann darían para un ensayo separado. Al maestro,por ejemplo, le costaba apreciar la belleza del lenguaje de James Joyceporque “no había nacido en la cultura inglesa”. Pero lo admiraba, ypensaba que entre ambos había un rasgo en común: el uso del mito ensus obras. Creía que La Montaña Mágica era una novela de educación,“como todas las novelas alemanas”. En cuanto al Doctor Faustus, eraun libro al modo de Nietzsche, escrito entre 1942 y 1946. Para escri-birlo contó con la colaboración de un discípulo de Alban Berg, deapellido Darnoldi, pero también conversó muchas veces con ArnoldSchoenberg en persona y estudió su Tratado de Armonía.

Cuando consignaba estas cosas en su diario de vida, SusanSontag todavía no cumplía los 17 años de edad. ¡Qué tiempos, diría-mos nosotros, qué mundos, qué niña casi prodigio! A medida que eldiario avanza, la escritura se afirma, es más lúcida, menos ingenua, y, ala vez, más angustiada y dubitativa. Uno tiene una impresión constantede sensualidad, de insaciable curiosidad, de frustración, de dificultad devivir. Sontag no es en absoluto una escritora amable, sonriente, fácil.Hay momentos de notoria e incluso injusta agresividad literaria. El tonoprovocativo de Contra la Interpretación ya se advierte con claridad,como si dominara el estilo, en las anotaciones de comienzos de ladécada de los sesenta, que preceden por muy poco a su gran colecciónde ensayos. Estas notas pueden leerse como una preparación y unaintroducción. Después de sus años universitarios en los Estados Uni-dos, tiene dos experiencias vitales formativas, que la llevan a la plenamadurez: la de vivir en París durante algunos años y la de instalarse

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después en Nueva York. Alaba muchas veces, de diversas maneras, lasformas de vida de la gran ciudad. Hasta la “fealdad” neoyorquina, sutrepidación, su ritmo, su bullicio, le parecen atractivos en alguna for-ma. Tiene una permanente conciencia de que escribir es su únicamanera de vivir: lo único que en definitiva la redime. Tiende a serautobiográfica al extremo y a convertir la lectura en experiencia, enautobiografía. De ahí el carácter reflexivo, narrativo, original, incon-fundible, de sus comentarios de escritores. Leer es una experiencia ycriticar lo leído es una forma de narrar esa experiencia.

Se podría sostener que Sontag conoce bien, lee en profundidady ama la literatura francesa, pero creo que hay en todo esto unacontradicción notoria. Lo digo de una manera muy general, quizá arbi-traria. La lectura detenida de los ensayos de Susan Sontag, y mi actuallectura de Reborn me lo confirma, me lleva a pensar que las virtudesclásicas de la literatura francesa —equilibrio, racionalidad, algo queAndré Gide llamaba claridad profunda—, molestan e irritan a nuestraensayista, a pesar de que no termina de reconocer su molestia. Mencio-na muchas veces a Montaigne, y quizá no puede hacer menos, perosiempre se refiere a él con frialdad, como al pasar, con escasa simpa-tía. Observa con acierto que Montaigne presenta en sus ensayos unaautobiografía siempre cambiante, llena de sorpresas, y que consiguepresentar su yo de este modo gracias a su enorme habilidad literaria.Por otro lado, Sontag sabe que pertenece a la numerosa familia de losescritores del yo, de la subjetividad, y sospecha que esa estirpe predo-mina en Francia desde Montaigne hasta hoy. Al final se inclina, sinembargo, del lado de los memorialistas excesivos, farragosos, provoca-dores. Habla con regocijo, con fruición, de la “monstruosidad” de JeanGenet, captada con genio y en forma desordenada por el Sartre deSaint Genet, Comédien et Martyr, y concluye que la reinvención deGenet por Jean-Paul Sartre, a pesar de sus excesos verbales, de suslados oscuros, es mejor que muchos de los textos clásicos del autor deEl Ser y la Nada. En cambio, su visión de Albert Camus es más bienpeyorativa, burlona, agresiva. Afirma, por ejemplo, en su ensayo sobrelos carnets de Camus recopilado en Contra la Interpretación, que es“el marido ideal de la literatura contemporánea”, pero resulta claro, enla escritura de ella, que esa descripción se aplica a una relación fría,educada, cortés, burguesa. El mundo de Sontag no es de “maridosideales” ni nada que se parezca: es de amantes, de amores torcidos, de

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insatisfacción esencial. La época obligó a Camus a escribir sobre de-mentes y desequilibrados, pero lo hizo, sostiene Sontag, con un aire derazonabilidad, mesura (la cursiva es de ella), fluidez, graciosa imperso-nalidad. En otras palabras, Camus salió de un nihilismo que flotaba enel aire, pero lo dejó atrás y se contradijo con él. Ella, en cambio, fuesartriana hasta las últimas consecuencias, sin dejar de comprender laslimitaciones de Jean-Paul Sartre, y ama el estilo confesional impúdico,chocante, violento, de Genet en sus grandes poemas autobiográficos enprosa (Notre Dame des Fleurs, etcétera). En Reborn, hay páginas deautobiografía difícil, de provocación abierta (las que causaban la confe-sada incomodidad de su hijo David Rieff). El 23 de agosto de 1961, enNueva York, escribe: “Pasé una hora esta tarde (mientras ella estabaabajo en el puerto) masturbándome y estudiando mi sexo con un espe-jo. Se lo conté cuando ella regresó. ¿Descubriste algo?, me preguntó.No, fue mi respuesta.”

Mi impresión personal: trata de poner dinamita en el memorialis-mo francés tradicional, el de Montaigne, el de Jean-Jacques Rousseau,el de los escritos íntimos de Stendhal, y de llevarlo más lejos. Respetalos diarios de André Gide debido a su enorme cultura, su inteligencia ysus dones narrativas. Siempre hay una historia sorprendente, a menudosugerida, contada a medias, en una página autobiográfica de Gide. Encambio, desdeña al “equilibrado, educado, refinado” Albert Camus. Ydescribe con notable sutileza al Michel Leiris de Age D’homme: unperfecto funcionario del Museo del Hombre, un etnólogo profesional,un personaje de estricta rutina, y sin embargo, a la vuelta de suspáginas autobiográficas, un perverso. Susan Sontag se complace encontarnos las debilidades secretas de Leiris, su miedo enfermizo de lasmujeres, su impotencia, sus continuas infecciones en las partes másíntimas del cuerpo. Es una máscara, un autómata, un perverso domina-do por sus perversiones y que las transforma en materiales literarios, yesto, para nuestra ensayista, lo salva como escritor.

Reborn es una gran lectura, un texto sin desperdicio, una escri-tura que salpica las páginas, que lanza chispas y que parece en muchospasajes anterior a la sintaxis, a la frase armada, provista de sujeto,verbo y predicado. Es una sucesión de propósitos anotados y no cum-plidos, de exclamaciones, de entusiasmos, de furibundas autocríticas.Por ejemplo, el 15 de septiembre de 1961:

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1.- No repetirme.2.- No tratar de ser divertida.3.- Sonreír menos, hablar menos…

La lista es larga y tiene un aspecto deliberadamente cómico.“Piensa en Blake, escribe más adelante. No sonreía para los otros.”

Sontag sabe que es una escritora del yo, que sus posibilidadesnarrativas se dan mejor en la narración autobiográfica o en la ficciónapegada a la memoria y la historia personal. Respeta, por eso, el propó-sito de veracidad, de “sinceridad”, de muchos escritores franceses.Pero sólo se entusiasma cuando descubre que el trabajo de la memoriapersonal conduce a sectores extraños, anormales, delirantes de la con-ciencia. De ahí su admiración incondicional por Genet y por el Sartreque explora los textos de Genet sin la menor medida literaria, extravián-dose sin miedo en fárragos verbales y recuperando los hilos. Me pareceque no conoció demasiado bien a los franceses desmesurados, a losseguidores de la prosa de Francois Rabelais, una línea en la que podríanfigurar Honorato de Balzac en algunas de sus novelas y el ocultista ymedievalista Victor Hugo, sobre todo el de Cosas Vistas, un diario devida que no es demasiado ajeno a Reborn. En cambio, es notoria suafinidad con escritores del mundo germánico: Kleist, Kafka, ThomasMann, Bertolt Brecht. Y, desde luego, Federico Nietzsche, cuyasola mención la empuja a entrar en uno de sus trances exclamativos(“Nietzsche! Nietzsche! Nietzsche!”). En uno de los párrafos finales desu diario, escrito el 15 de septiembre de 1962 a la 1.30 de la madruga-da, resume su visión de la literatura y de ella misma en la literatura:

Uno es un escritor del exterior (Homero, Tolstoy) o del inte-rior (Kafka). El mundo o la locura. Homero y Tolstoy, como lapintura figurativa, tratan de representar el mundo con sublimeclaridad, más allá de todo juicio. O bien, destapar nuestralocura. El primero es mucho más grande. Sólo podré ser unescritor de la segunda especie.

En otras palabras, sólo puede aspirar a sacar a flote su locura,sus demonios subjetivos. No sé si consigo seguirla hasta aquí. Susíntesis me parece un tanto arbitraria. Franz Kafka construyó un mun-do autónomo, autosuficiente, a partir de sus demonios personales. Nose propuso representar el mundo real, y menos a la manera de lapintura figurativa, pero elaboró universos verbales que valen como

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grandes metáforas de la realidad y que actúan como representacionesopacas, como espejos deformantes, como símbolos que no admitenuna interpretación determinada, que carecen de toda equivalencia. En-tramos aquí, precisamente, al espacio de los grandes ensayos quesiguieron a estos apuntes, los reunidos en Contra la Interpretación.Susan Sontag no sólo fue una escritora del yo, del interior, como lodemuestra a cada rato en las páginas de Reborn. Fue también unacrítica formidable, que hizo de la crítica un gran arte literario, comoalgunos otros escritores del siglo XX, como Roland Barthes, comoEdmund Wilson, como el Thomas Mann de los ensayos sobre Tolstoyy Goethe o sobre el Quijote. Tenía, eso sí, una tendencia curiosa aautocastigarse, un sentimiento de culpa moral y literaria que introduceuna sombra constante en su escritura. Y que le confiere, precisamente,un carácter propio, un sello inconfundible.

Palabras clave: Susan Sontag; biografía de Susan Sontag; apuntes de ado-lescencia y juventud de Susan Sontag.

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ESTUDIOS PÚBLICOS · IV, aquí estuvo el pesebre, la vaca y el burro que lo entibiaron y, hasta aquí llegaron los pastores y los Reyes Magos a adorar. Esta imagen tan ligada a lo - [PDF Document] (2024)